总第75期 保险业法律监管回顾与展望
2023年保险业顶层设计积极变动，金融监管部门通过机构改革、政策精准调控，在强化风险防范的基础上继续为实体经济保驾护航。
方达金融行业组以专业眼光审视市场，为您提供保险业法律监管的深入分析和独到见解，并预判2024监管趋势。
1. 机构改革重塑保险业监管格局
自2018年合并原银监会和保监会、组建中国银行保险监督管理委员会（“原银保监会”）以来，监管通过高密度的制度革新，夯基垒台、立柱架梁，逐步搭建并巩固了银行业和保险业统一监管的制度保障。时隔五年，中共中央、国务院于2023年3月印发《党和国家机构改革方案》，重塑金融监管框架和央地监管分工。在原银保监会基础上组建国家金融监督管理总局（“金监总局”），并将人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、金融消费者保护职责，以及证监会的投资者保护职责，一并划入了金监总局。金监总局的“三定”方案于数月后出炉，其中职能部门的重新设置和职责分工为保险行业监管带来了新格局。
准入方面，新设金融机构准入司，将原先分散在各类内设机构监管部门的准入和行政许可职责划入单独设立的准入司。相比较于机构监管部门而言，单设的准入部门可能短期内对申请人的情况有信息差，这也让切换时期的申请富有难度和挑战。但长远来看，独立的准入部门可以有效对齐不同类型申请的形式和内容要求，提升审批质效；与此同时，统一的监管标准也能有效地前移风险监管关口，提高保险行业的准入门槛。
机构监管方面，最引人瞩目的莫过于将原保险中介监管部并入财产保险监管司，以及将原保险资金运用监管部与信托监管部、创新部进行合并，组建资管机构监管司。前者引起了市场热烈的讨论，原因众说纷纭。但这一调整无疑加强了保险中介机构作为“渠道”的定位，从“报行合一”和强化销售行为监管的角度，创造了便捷的监管条件和政策施展的空间。至于人身险业务的渠道监管工作后续如何开展，相信不久后实践会给出答案。资管机构监管司的组建则是对《资管新规》等规定在行政组织结构上的呼应，从中不难看出监管统一各类资产管理产品监管标准、消除监管套利空间的决心。不难想象，在后续保险资金运用监管的过程中，险资通过信托、基金和其他资管产品间接投资底层标的的行为可能会迎来更为彻底的穿透式审查。保险资管公司虽然可以经营资产管理业务，但和其他资管机构相比，其目前适用的规则更多还是强调保险资金运用相关的监管要求。2022年5月原银保监会发布的《保险业标准化“十四五”规划》提出“促进银行、证券、保险等各类行业资管业务统一标准”。目前各类资管产品的登记或注册尚在不同的行业协会或授权组织完成。当上位法和监管组织架构都完成统一后，无论是维持目前的安排还是另作构建，在规则上可能都需要进行系统性的梳理和必要对齐。
2. 保险业服务经济社会发展，做好“五篇大文章”
11月举行的中央金融工作会议提出，金融行业应当做好“五篇大文章”，高质量发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融和数字金融。2023年，保险业围绕着服务经济社会发展的主题，在五个方面留下浓重笔墨。
科技金融和数字金融方面，监管鼓励头部保险机构带头研发科技保险产品，承保企业研发和经营过程中的各类风险；众多机构亦通过私募股权投资基金、股权投资计划等形式为科技企业提供资金支持。7月，为响应国家在数据安全和网络安全上的治理升级，工业和信息化部和金监总局共同发布《关于促进网络安全保险规范健康发展的意见》，鼓励保险机构克服技术困难，丰富网络安全保险产品，并提出了保险减税、保险购买补贴的措施意见。
绿色金融方面，继原银保监会在2022年印发绿色金融指引和相关统计制度后，中国保险行业协会（“中保协”）于2023年重磅发布《绿色保险分类指引》和《保险机构环境、社会和治理信息披露指南》，前者也是全球首个全面覆盖绿色保险产品、保险资金绿色投资、保险公司绿色运营的行业自律规范。上述行业指引和指南中对众多绿色场景进行分类，颗粒度极细，便利行业主体对号入座、上手实操。
普惠金融和养老金融方面，前期各类试点逐步进入制度化和商业化阶段。自2021年起推出的专属商业养老保险在2023年成功由试点变为常规业务，产品条款和费率和其他人身险产品一样，统一实施备案管理。个人养老金试点进一步扩容，根据中国银行保险信息技术管理有限公司（“银信保”）的披露，截止目前个人养老金保险产品已由2022年首批六家公司七款产品大幅扩容。先前个人税收递延型商业养老保险试点产品自9月1日起停止销售，既有产品向个人养老金产品并轨切换，进入闭环管理。与此同时，机构监管和产品监管并行。12月15日，金监总局发布《养老保险公司监督管理暂行办法》，强调养老保险公司聚焦养老主业，不得开展短期健康险业务，亦不得受托管理保险资金和开展保险资产管理产品业务。继2022年国民养老保险股份有限公司开业，目前我国共有十家养老保险公司。相比于其他类型的人身险公司，新规从股权管理、注册资本、公司治理、关联交易的管理和业务集中度等多个维度对养老保险公司提出了更加严格的差异化监管要求，这也符合养老保险公司管好人民“养老钱”的特殊功能和重要角色定位。
3. 负债端严控风险，“报行合一”
受债务逾期风波、资本市场震荡等因素的影响，资产端的投资收益率出现下降；然而市场竞争激烈，渠道成本却日益上涨，进一步压重了负债端，让部分保险公司出现了较为突出的利差损风险。为了提高负债端的质量、化解潜在风险，监管在2023年多次踩下刹车，推出重磅政策调整。
根据财政部的要求，符合条件的境内外上市保险公司于2023年1月1日起实施与IFRS17对接的《企业会计准则第25号——保险合同》。新准则调整了保费收入计算方法，要求保险公司将收入中对应的投资成分和其他非保险服务成分从保费收入中剔除，保险公司亦无法通过临时调整精算假设来粉饰当期报表。新准则的应用将直接影响保险公司的业绩表现，但也能更真实地反映公司的经营情况，提高负债端的信息质量。
1月，金监总局针对银保渠道打响了“报行合一”第一枪，统一划定银行渠道代销手续费率上限，降低保险机构负债端成本。先前被广泛用于规避监管的信息费、出单费等各种名目的费用，都需要严格纳入渠道费用管理，实现真正的“报行合一”。
3月，监管向市场释放出下调预定利率重磅信号，一时间引起行业热议。“预定利率”是人身险产品定价时采用的利率，有类似刚性兑付的特征。在存款利率下调、破除刚兑的大背景下，这是保险产品独特的市场竞争优势。但高利率会增加负债端的压力，甚至造成利差损。监管在风险暴露前及时踩住了刹车，将预定利率由3.5%降至3%。
除此之外，2023年针对多类产品发布的文件中，多次强调费用管理和贯彻全链条“报行合一”的要求。年中的行政处罚也集中打击了财务数据造假、返佣、销售误导、虚假宣传和虚假理赔等“报行不合一”的顽瘴痼疾。涉及机构范围之广、处罚力度之大，又一次刷新了近几年的记录。11月，金监总局党委书记、局长李云泽在接受记者专访时表示，下一步将紧紧围绕强监管严监管，坚决做到“长牙带刺”，持续提升监管的前瞻性、精准性、有效性和协同性。控制负债端成本是预防风险、促进行业健康发展的有效手段，“报行合一”则是落实一切手段的必要前提，相信未来一段时间内围绕“报行合一”采取的监管手段会持续加强。
4. 资金端鼓励权益类投资，不动产投资亦升温
3月，证监会发文指导证券交易所发布指引，支持保险资产管理公司开展资产证券化及不动产投资信托基金业务。在此之前，险资作为投资人，可以投资符合条件的证券公司和公募基金公司发行的ABS和公募REITs产品。指引为保险资管公司打开了全新的业务领域，其或可以发起人或管理人的角色参与到交易所ABS和REITs产品中。但需要注意的是，保险资管公司扩大业务经营范围仍需其行业主管机关的批准，实践中如何获得相关资质有待探索。此外，保险资管公司的竞争优势之一是其背后雄厚的保险资金支持，险资如何开展相关产品投资、以及个中复杂的关联交易监管问题，均需监管层面的协调和指导。
年中，金监总局连同证监会连续向市场传递信号，鼓励险资入市。9月，金监总局发布《关于优化保险公司偿付能力监管标准的通知》，降低了险资投资沪深300指数成分股、科创版上市普通股等权益投资工具的风险因子。风险因子的下调意味着相关投资会占用更少的资本，从而引导保险公司在资本市场进行中长期布局。根据金监总局发布的截止2023年12月的保险经营数据，保险业资金运用余额27.67万亿元，但其中投资股票和证券投资基金的占比仅为12.02%，且权益类投资占比出现环比下降。数据一方面说明了潜在的增长空间，另一方面也对如何进一步增强险企投资人权益类资产配置的信心提出了考验。
2023年开年以来，险资配置不动产热情高涨，投资覆盖商办、物流园区、养老社区和长租公寓等诸多类型物业。部分房企的兑付风险和外部资金退出让许多项目的估值都回归了理性，也为险资创造了投资窗口。与不动产投资相关的规定服役已有十余年，但实践中投资结构和金融产品监管规则日新月异。上层机构改革后，短期内相关制度和监管手段尚未发生重大调整，但不排除中长期回顾并重新审视相关资金运用监管规定的可能。
5. 风险处置多项目落地，中小保险机构化险任重道远
自2018年新一轮保险业风险处置大幕拉开，历经五年，数家出险机构的处置工作进入尾声。2023年6月，金监总局批准中汇人寿和瑞众人寿开业，9月批准海港人寿开业，该等新设机构分别承接天安人寿、华夏人寿和恒大人寿的保险业务及相应的资产、负债。9月申能财险被批准筹建，市场普遍猜测其将承接天安财险的资产包。“设新承旧”已发展为保险业风险处置中较为成熟的工具，但近距离观察不难发现，这几个处置案件亦各有特色。部分案件中地方国企和行业机构以不同形式入局，保险保障基金在其中的参与程度各异，充分体现了风险处置工作中因案制宜的特点。
另外值得一提的是，易安财险的破产重整是全国首例保险公司重整案件，对金融机构破产的特别立法修法具有示范意义。根据北京金融法院披露的信息，中国保险保障基金在北京金融法院的监督指导下，首次以取得合法授权后的统一代理方式，代理了7,641家保单债权人申报债权，这为后续项目中保险债权的处置打开了新思路。自2022年公开招募战略投资人起，历时近八个月，比亚迪全资收购易安财险的交易于2023年5月获批，公司第三季度风险评级也由D级转为B级，进入达标队伍。
在金监总局发布的最近一期保险公司风险综合评级结果中（2023年第二季度），15家机构为C级（中风险），12家机构为D级（高风险），均存在偿付能力不达标的问题。可见行业化险，尤其是中小保险机构的化险工作依然任重道远。中小机构抵抗风险能力可能有限，但和大型集团或分支机构众多的机构相比，其也有敞口小、整改易、掉头快的特点。金监总局在2024年工作会议中指出，全力推进中小金融机构改革化险，把握好时度效，有计划、分步骤开展工作；同时需要健全金融风险处置常态化机制，落实机构、股东、高管、监管、属地、行业六方责任，推动形成工作合力。《金融稳定法》虽尚未正式出台，但这并不会影响实践中政府、行业主管机关、司法机关以及市场参与者对风险处置和化解模式的积极探索。
6. 牌照交易活跃，外资对华保持信心
2023年险企股权变动频繁，数家机构股权公开挂牌转让，多家机构的股权变更成功获批。这些项目中股权标的大小不一，但背后原因有一定的共性。部分国资股东因“主业回归”要求，清出其在保险公司的持股；亦不乏有地方国资反其道而行之，趁势入局为保险机构“输血”。
外资在并购市场表现稳定，境外保险巨头忠利集团、安顾集团、安联集团、安盛集团、安达集团等均在2023年有增持或内部重组的大动作，无不体现其对中国业务的信心和长远规划。另外让人眼前一亮的是，监管于11月7日同天批准两家新设保险经纪公司牌照（即宝马（中国）保险经纪有限公司、以及安顾方胜保险经纪有限公司）。两个批复打破了保险经纪市场五年未有新设的沉寂，而且其外资股东的特殊背景更是释放出了高质量对外开放的强烈信号。
通过激活股权投资交易市场，才能在早期通过市场化的途径实现投资者的优胜劣汰，让不具备持续出资能力的股东有序退出。比亚迪收购易安财险的案例，除了在金融机构风险处置领域意义深远，其同时也给出了一个积极的信号。除了国资和外资外，在符合股东资质、尊重监管规则的前提下，民营资本在金融领域的投资依然存在不少机会。
7. 上海再保险“国际板”启动，提高金融基础设施话语权
继2022年原银保监会和上海市人民政府联合提出将上海打造成国际再保险中心的目标后，2023年6月，原上海银保监局与上海市地方金融监管局联合发布《关于加快推进上海国际再保险中心建设的实施细则》。10月底举办的上海国际再保险会议上，“再保险国际板”的配套规则正式发布。
再保险“国际板”是集中开展国际分入、国际分出和境内再保险业务的交易市场，由上海保险交易所运营管理。国际再保险业务平台是市场主体接入、信息管理和监管介入的统一平台，底层依托数字化再保险登记清结算平台。平台基于区块链技术实现了各方数据加密且不可篡改，在此基础上，各方通过平台进行询价报价、签约存证、账务清算和跨境结算等行为，平台充分发挥金融基础设施功能。
首批业务规则聚焦国际分入业务，系由境外分出人向境内保险公司或再保险公司分入风险的再保险安排。规则覆盖业务登记、交易流程、数据统计、费用安排和平台适配“偿二代”再保险交易对手违约风险特征系数的具体操作等多个方面。接入平台的主体除了需要遵守相关规则外，还需要和平台运营主体签署服务协议，明确相关权利义务。
在11月举办的第六届中国国际进口博览会上，再保险“国际板”的首单国际分入合约签署，分入业务正式启动。有趣的是，该张再保险分入合约对应的直保保单系香港机动车“等效先认”跨境车险，给“首单”赋予了多层面的重要意义。
8. 重划保险销售行为边界，强调金融消保
2023年开年监管即开出了“天价”罚单，处罚违规平台业务，原因之一是违规参与保险持牌中介业务。第三方平台的违规业务目前主要集中在销售环节，根据规定，保险产品的销售应当由持牌保险公司和保险中介开展。9月，监管发布《保险销售行为管理办法》。新办法不仅填补了保险销售单行规定的空白，更是扩大了保险销售行为的内涵和外延，列示“前中后”三个阶段的销售行为，提出全链条持牌要求。其中销售中行为和通常意义上的销售行为一致，包括为了订立合同而进行的沟通、商谈，要约和承诺等行为；但销售前行为和销售后行为和第三方平台惯常从事的业务存在字面上的重合。例如招揽合同相对人的行为和“引流”业务有一定的相似性；再如保单送达、回访、信息通知等义务，在险企和第三方平台合作过程中，这些步骤时常通过平台来完成。
自互联网保险相关规定修订以来，如何厘清第三方平台的行为边界一直是市场主体研究的重要课题。2022年多部委联合发布金融产品网销规则征求意见，呈现出跨行业的统一趋势。但目前该办法尚未正式出台，保险产品销售的单行规定在这期间无疑给市场带来了新的视角和挑战。金监总局“三定方案”中加入了监管机构与信息技术服务等中介机构外包的新职能，未来相关监管力度或进一步加强。
与销售行为监管紧密挂钩的是金融产品的消费者保护。2023年间，监管先后针对短期健康险、一年期以上人身险、团体人身险、定期寿险和终身寿险、车险等发文。文件从多个角度要求加大产品披露力度，禁止“魔方业务”，禁止使用“保费低至（最低）”“保障高至（最高）”等误导性词汇，促进产品条款的标准化、通俗化、简单化。年中银保信金事通APP开通了“睡眠保单”查询功能，用户可以登录平台一站式查询名下所有人身险保单。
1.《公司法》修订，险企治理结构或有更多选择
2023年底，第十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国公司法》，新法自2024年7月1日起施行。其中讨论声音最大的资本制度调整对于实行资本实缴制的保险机构自身的影响有限，但新《公司法》从公司治理等多个维度带来了新的变化。
新法在原董事会、监事会并存的双层治理结构基础上，给了市场主体更多选择。满足条件的主体可以只设董事会，不设监事会或监事，由董事会下设审计委员会履行监事会职责。但目前在保险行业治理有关规定中，监事会/监事为治理结构中不可缺少的一环，未来行业主管机关可能就此出台进一步指引，确定是否给保险机构更多灵活的治理结构选择空间。
此外，新《公司法》针对职工人数三百人以上、且未设置监事会和职工监事的公司提出了董事会引入职工代表的要求。“职工董事”的概念对保险机构而言并非陌生概念，在《银行保险机构公司治理准则》中即有鼓励机构设置职工董事的规定，但实操中（尤其是有限责任公司形式的机构）真正设置职工董事的案例有限。拥有一定规模分支机构的保险公司职工基数通常较大，在贯彻落实新《公司法》要求的过程中，相比较职工监事，职工董事无疑会在董事会层面对公司决策起到更加直接的影响。机构将如何选择，监管将如何引导，无疑是新法正式生效前市场高度关注的话题。
除此之外，新《公司法》在不同治理机构职权划分、议事规则调整方面亦有修改，其效力位阶高于《银行保险机构公司治理准则》和《保险公司章程指引》等目前机构设计治理结构时普遍依赖的文件。为了匹配新法的要求，接下来一段时间可能出现大规模的治理文件修订，行业监管层面是否会出台具体的规则衔接指导值得关注。
2. 股债齐发，险企“补血”需求旺盛
距离“偿二代”二期工程建设完成已有两年多时间，二期规则旨在挤出资本中的水分，为保险公司带来了更大的压力和挑战。监管根据“一司一策”的原则给予过渡期政策，并计划最晚于2025年将新要求全面执行到位。过去一年，通过季度数据比对，部分保险公司的偿付能力充足率下滑影响仍在继续，而激烈的市场竞争环境对保险公司资本供给能力也提出了更高要求。
为了改善偿付能力情况，2023年市场上出现了大量的保险公司增资，其中大多数是现有股东的持续“补血”，这和过去几年间监管不断强调的压实股东责任的思路是匹配的。但实操中也确有股东无法增资或不愿配合增资的情况。监管要求保险机构将股东的资本补足义务写入章程，后又陆续通过发布《银行保险机构大股东行为监管办法(试行)的通知》、要求主要股东书面承诺等方式夯实股东在此方面的责任。根据规定，监管依法责令保险机构补充资本时，大股东不具备资本补充能力或不参与增资的，不得阻碍其他股东或投资人采取合理方案增资。
在银行间市场发行资本补充债券和无固定期限资本债券（又称永续债）近几年成了险企的新选择。与股权投资相比，债权投资没有严格的股东资质审查门槛，保险公司在补足资本的同时也能维持治理结构的稳定。预计未来债券发行或成为更多机构的最优选择。但值得注意的是，根据目前规则，保险公司发行上述两种债券也存在门槛。发行人自身的偿付能力需要达到一定标准，且关联方之间不得互相认购。
3. 巨灾保险和农业保险发展后劲足，亦对监管和行业制度建设提出要求
从个人的健康、生命和财产安全，到企业的财产和责任风险防范，再到整个社会治理的风险管理，保险服务渗透到了经济发展和社会发展的每个重要的环节。11月举行的中央金融工作会议明确要求保险业发挥经济减震器和社会稳定器功能。配合顶层设计和监管思路，巨灾保险和农业保险等险种发展后劲十足。
在巨大的灾害发生后，政府往往承担了救助和灾后重建的主要责任。机构则利用大数据、遥感技术等研发出了适应市场需求的巨灾保险和再保险产品，有效提高了灾害前期预防水平，也为灾害导致的生命和财产损失提供了及时保障。但巨灾风险保障体系的搭建需要市场主体和政府的合力，建立风险比例分担机制、明确风险承担顺位势在必行。制度层面，行业基金、巨灾风险债券等研究将继续推进，市场层面微观的产品研发和服务标准或有更具体的指引。
9月，国务院提出关于推进普惠金融高质量发展的实施意见，强调发挥保险作用，重点发展农业保险、支持农业生产。年内中保协陆续发布了《农业保险产品开发指引》和《农业保险承保理赔电子化作业规范》，原银保监会4月发布《农业保险精算规定（试行）》，后又将稻谷、小麦、玉米三大粮食作物的完全成本保险和种植收入保险实施范围从13个粮食主产省份扩大至全国所有产粮大县。监管进一步强调了农业保险综合费率不得高于20%，引导更多财政补贴落到风险赔付实处。围绕农业保险的制度设计和政策保障未来仍是发展重点，随着市场面的普及，“保险+期货”的金融产品组合模式亦亟需制度层面的进一步保障。
4. 分类监管模式持续提升管理质效
早在2009年，监管即提出了保险公司分类监管的思路，从偿付能力、公司治理、内控合规、资金运用、业务经营等多个角度对市场主体的风险水平进行评价和分类，并采取差异化的监管措施。分类监管表面上会增加监管信息收集统计工作以及市场主体的报送义务，但实际上却能更加有效地集中监管资源，给表现良好的主体更多发挥空间，也对高风险主体采取更有针对性的措施，从而切实提升监管的前瞻性、精准性、有效性和协同性。
历史上，2008年年底曾出台过一部保险专业中介机构分类监管规定。时隔多年，监管先后在偿付能力、公司治理等具体领域推出了分类分级的管理制度，后又于2021年推出保险资产管理公司的监管评级办法，2023年分别下发了人身保险公司分类监管办法和个人保险代理人分级标准的征求意见稿。随着机构改革方案落地，未来分类监管、分级授权的模式可能会在更大范围内施行。现行的多个分类分级制度中，也不乏在数据要求和报送要求上的重叠，未来是否会在一定程度上并轨，有待进一步梳理和论证。
5. 跨境保险需求火爆，制度构建寻求合适时机
根据香港保险业监管局披露的数据，2023年全年内地访港旅客赴港投保的新造保费规模约590亿港元，较2022年急升27倍，为近七年来的新高。
自2018年首次提出“保险通”概念以来已有数个年头，期间在大湾区范围内试点了“等效互认”跨境车险、区域性重疾险、跨境医疗险等产品。但更大范围内的“保险通”并未实质推行。
现行法律法规项下，境内法人和其他组织需要办理境内保险的，应当向境内保险公司投保；且境外保险机构如需在境内开展保险业务经营，需要在境内设立商业存在。“保险通”的落地，需要在政策和制度层面协调衔接不同司法管辖区在民事责任、行业监管、税务监管和外汇监管等多个方面的差异性要求。前期的“股票通”“债券通”“理财通”和“互换通”都或多或少面临类似的挑战，有了这些产品互联互通的经验积累，监管和市场主体未来或可共同探索出一条实际可行的路径。
在“保险通”尚未落地的情况下，跨境保险产品的销售，尤其是理财业务下跨境保险产品的销售，仍然属于重点监管领域。不排除后续出台更明确或更严格的制度、措施，或实施更强监管手段的可能性。