“可回溯管理机制”的概念此前仅适用于保险销售行为，本次将扩大至所有银行保险机构均适用，对于开展存款、信贷类业务的商业银行以及放贷类机构而言将会带来较大的合规压力。在过往的保险业务实践中，保险类机构确保实现“可回溯”的一项重要前提是确保所有销售业务均在自有平台开展，第三方网络平台仅可提供最基础的导流服务。

“合作机构管控机制”被专门提出，即要求银行保险机构对于合作机构进行名单制管理、加强监督与管控，未来非持牌机构与金融机构的合作将受到更多限制，这也将间接促使合作机构加强消保工作。

对于新产品和服务推出以及现有产品和服务发生重大变化时的消保审查记录需注意保存，以备监管查询。本项消保审查的要求意味着银保监系持牌机构需要确保将“金融消保”的理念和工作机制全面嵌入产品设计环节，确保在产品上线前对产品的机制、协议以及宣传文案进行金融消保角度的全面审核。就目前的市场实践而言，对于大多数从业机构来说，事前的消保审查工作可能较为薄弱，有必要根据新规的要求进一步加强。

消保考核应纳入银行保险机构综合绩效考核体系，权重占比原则不低于总分的5%，更加凸显了消保工作的重要性，也进一步要求金融机构在人力资源考核体系上进行对应的完善。

《消保意见稿》第19条规定“不得违反监管规定针对普通消费者提供多层嵌套、结构复杂的产品”，这里提出了普通消费者的概念，即被确定为专业投资者之外的消费者，但此前银保监会监管条线下其实没有专业投资者的概念，主要是《证券法》及《证券期货投资者适当性管理办法》（2020年修订）规定了专业投资者，我们理解，此处需要与计划出台的《银行保险机构消费者适当性管理办法》相衔接，即在《银行保险机构消费者适当性管理办法》中确定专业投资者的认定标准。此外，何为本条规定中的“多层嵌套、结构复杂的产品”，是否参照《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》项下关于多层嵌套的规定即可，亦尚无明确标准，有待监管进一步释明。

《消保意见稿》第21条规定“银行保险机构应当向消费者披露产品和服务的性质、利息、费用、主要风险、违约责任、免责条款、第三方合作机构参与事项及其他可能影响消费者重大决策的关键信息。贷款类产品应明示年化综合息费成本”。第23条规定“新增收费项目或变更收费标准的，应按照价格管理相关规定提前三个月公示”，该等披露及公示内容要求应当注意满足。

就人行条线的消费者金融信息保护监管而言，5号令由于出台在《个人信息保护法》（“《个保法》”）之前，其中部分规定在《个保法》出台后已经与《个保法》要求存在差异，也产生了实践中的种种适用问题。本次《消保意见稿》在个保方面与5号令相比有一定进步，但较《个保法》仍存在差距，具体而言：根据《消保意见稿》第42条规定，其要求银行保险机构在收集信息时需履行告知义务并经消费者明示同意，如果消费者不同意的，机构不得因此拒绝提供其他产品或服务。这一要求并未体现《个保法》第13条规定的无需用户同意的“多元合法性基础”。此外，《消保意见稿》第45条规定“未经消费者授权同意，不得在不同平台间传递消费者个人信息。不得利用痕迹数据对消费者开展未经授权的营销活动”，也未区分“传递信息”的不同合法性基础，未明确“痕迹数据”的具体含义，可能对未来互联网机构与金融机构的合作模式产生影响，有待监管的进一步明确。

对于银行保险机构的消保工作违规行为，《消保意见稿》明确了多样化的监管方式与监管措施（具体如上图所示），极大地保留了银保监会及其派出机构的监管手段和处置方式的灵活性，对于金融机构应对监管检查提出了更高的要求。此外，《消保意见稿》还提及了银行保险机构的“重大事件主动报告机制”与“行业协会的自律管理机制”，从监管主体、监管对象、行业自律等维度明确了各方职责。

就行政处罚而言，《消保意见稿》一方面明确了“双罚制”的要求，除银行保险机构外，其董事、高管及直接责任人员也可能受到行政处罚，另一方面其设定的“10万元”罚款上限高于5号令设定的“3万元”，处罚力度进一步加大。特别是考虑到金融监管领域按非法次数叠加计算罚款的处罚适用已经越来越普遍，从业机构务必需要对金融消保领域的潜在罚款责任引起重视。

《消保意见稿》第2条、第53条对适用机构的范围作出明确的规定。第53条第4款规定“银保监会负责监管的其他金融机构参照适用本办法”，原则上，受银保监会监管的所有金融机构，都能适用/参照适用《消保意见稿》。这也充分体现了银保监会统一监管适用的标准。

我们注意到，《消保意见稿》规定“保险专业中介机构”属于适用的对象，“保险资产管理公司”属于参照适用的对象，但《消保监管评价办法》明确规定前述两类机构不作为消保监管评价对象。

《消保意见稿》关于消费者权益保护的规定适用于业务往来的各个阶段，包括设计开发、定价管理、协议制定、营销宣传、信息披露等环节。具体要求上，不仅涉及新推出的产品或服务，也包括涉及消费者权益的条款发生重大变化的存量产品或服务。换言之，自《消保意见稿》出台后，无论是发行新产品，还是对存量产品或服务进行调整，均应当符合《消保意见稿》的审查标准。

《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（中国人民银行令〔2020〕第5号）第2条第3款规定：“本办法所称金融消费者是指购买、使用银行、支付机构提供的金融产品或者服务的自然人。”《全国法院民商事审判工作会议纪要》（下称“《九民纪要》”）也使用了“金融消费者”的概念，但未明确其定义，从《九民纪要》第五章“关于金融消费者权益保护纠纷案件的审理”的内容来看，凡是认购金融产品和服务的主体，都应当属于保护范围；但从实践的情况看，司法机关可能也会将“金融消费者”限定为是自然人。

此次《消保意见稿》的上位法包括《消费者权益保护法》。理论上，出于生活需要的存款、买保险等行为属于《消费者权益保护法》意义上的消费争议不大，但投资行为能否也算作《消费者权益保护法》意义上的消费，则有一定争论空间。《九民纪要》即明确认为投资行为的赔偿不适用《消费者权益保护法》第55条规定的“惩罚性赔偿”。

同时，传统的银行保险业务，如存贷款业务、财产险、寿险等，是银行保险机构的核心业务，这些业务中消费者的保护，与投资理财类业务中消费者的保护，是否应有所区别，也可能须要进一步明确。

目前《消保意见稿》没有对普通投资者和专业投资者进行明确界定，仅概括性规定：“根据相关法律法规，被确定为专业投资者之外的消费者。”我们理解，这与不同法律法规所界定的专业投资者本身就存在一定差异有关。然而，随着法律法规以及司法实践的精细化发展，普通投资者与专业投资者所享有的保护力度将逐渐实现差异化，两者之间的区分界限应该尽量明确、统一。

“保护金融消费者合法权益”，是监管要求的监管原则之一，但由于此前不同行业的监管要求不同，消保制度建设和落实情况也会有所差异。《消保意见稿》综合了近年了对不同行业的监管机制的实践经验，将部分制度整合成了统一的监管要求。例如，“适当性管理机制”主要适用于金融机构资产管理业务中，而“可回溯管理机制”则主要是对保险业务的要求。显然，从法律法规到监管政策，国家对于金融消费者保护的要求也会越来越高。

存量金融产品规模庞大，金融机构与消费者之间的纠纷陆续发生。在监管要求渐进发展的趋势中，消费者接受金融机构提供的产品或服务的时间越早，适用的监管标准会相对宽松；如发生纠纷的时间越晚，则金融机构可能须遵守更严格的消保审查标准，届时裁判者可能适用新的、更严格的消保制度标准，并认为金融机构违反保障消费者权益的义务。由此可能出现金融消费者“买”得越早、诉得越晚、“赢”的可能性越大的怪现象。

这就涉及监管政策和司法实践之间的衔接问题。我们倾向于建议，一方面，在《消保意见稿》可以规定“过渡期”，引导银行保险机构不断建立并完善消保机制，并明确规定存量金融产品适用其设立时合法有效的法律法规及监管政策要求。另一方面，在司法实践中，基于法不溯及既往的基本原则，不应当用新尺量旧衣，即应当适用消费者接受金融机构提供的产品或服务时的相关监管要求，而不是以“旧的原则+新的规则”替代“旧的规则”，来判断银行保险机构是否履行了保护消费者权益的义务及应当承担的责任范围。

当前，关于合作机构管控机制的监管规定，可见于监管部门对代销业务、互联网业务等业务条线的规定中。例如，2017年4月，原银监会发布《中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见》（银监发〔2017〕6号），要求银行业金融机构审慎开展代销业务，由银行业金融机构总部对代销业务实行集中统一管理，对合作机构实行名单制管理。

《消保意见稿》要求银行保险机构建立合作机构“白名单”，并加强对合作机构的监督管理，在合作协议中明确约定双方关于消费者权益保护的责任和义务。我们理解，这将有利于各主体之间内部责任认定，确定最终责任人和责任承担方式。以代销业务为例，《全国法院民商事审判工作会议纪要》第74条规定：“金融产品发行人、销售者未尽适当性义务，导致金融消费者在购买金融产品过程中遭受损失的，金融消费者既可以请求金融产品的发行人承担赔偿责任，也可以请求金融产品的销售者承担赔偿责任，还可以根据《民法总则》第167条的规定，请求金融产品的发行人、销售者共同承担连带赔偿责任。发行人、销售者请求人民法院明确各自的责任份额的，人民法院可以在判决发行人、销售者对金融消费者承担连带赔偿责任的同时，明确发行人、销售者在实际承担了赔偿责任后，有权向责任方追偿其应当承担的赔偿份额。”如发行人、销售者之间的合作协议对双方的权利义务作出了明确约定，则有助于法院依据双方之间的约定，认定各自履约的情况，并确定双方的过错程度、责任大小，明确追偿比例等。

2015年，国务院办公厅发布的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》中明确要求金融机构应当保障金融消费者依法求偿权，应当切实履行金融消费者投诉处理主体责任，在机构内部建立多层级投诉处理机制，完善投诉处理程序，建立投诉办理情况查询系统，提高金融消费者投诉处理质量和效率，接受社会监督。监管部门也一直强调压实金融机构履行消费者投诉处理的主体责任。

《消保意见稿》在投诉处理的“源头”上，要求银行保险结构畅通渠道、优化接收方式；“过程”中，要求完善处理流程；“结果”上，要求加强统计分析、实施溯源整改。同时，《消保意见稿》还规定了重大事件报告机制，即银行保险机构应该在发生之日起3个工作日内向监管部门报告其因消费者权益保护工作不到位或发生侵害消费者权益行为导致被其他行政管理部门查处、单月内就单一产品或事项集中爆发投诉、引发二十人以上群体性事件或产生重大负面舆情等事件。前述监管规定也为银行保险机构履行投诉处理的主体责任提出了更为细致、完整的要求，有助于畅通沟通机制，及时、有效地化解矛盾。

2019年，最高院、人民银行、银保监会联合印发了《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》，较为详细地对“金融纠纷调解组织建设”“规范工作流程”“完善保障机制”等工作内容，以及相关工作要求作出了规定。

《消保意见稿》强调了纠纷调解组织的重要作用。在司法实践案多人少的背景下，充分发挥调解组织的作用，对于处理消费者相关的纠纷有积极的意义，但不同行业、不同地区的调解组织设置情况差别比较大。此前，中国信托业协会已经在前期走访调研基础上，形成《关于探索构建化解信托金融纠纷行业调解机制的报告》及配套《信托纠纷调解中心筹建方案（建议稿）》，作为政策建议报送监管部门，加速推动信托行业调解、仲裁、诉讼多元化纠纷解决机制的全面建设。同时，参考现有的调解组织情况，建议可以按照“属地”原则，在各地区开展相应的调解组织设置工作，以便能更好地发挥调解组织及时、有效化解纠纷的作用。

同时，《消保意见稿》还要求银行保险机构无正当理由不得拒绝参加消费者向调解组织请求的调解。这为充分发挥调解组织的作用提供了制度上的保障，也为银行保险机构的纠纷处理工作提出了新的挑战。当然，银行保险机构与消费者之间的纠纷涉及的法律关系复杂多样，不同业务中消费者的诉求也存在较大的区别，如何才能在第三方机构的组织下，有效解决各方争议，尚待实践的检验。

根据实务经验，投资类业务中，金融机构与投资者之间的纠纷较为复杂，投资者保护与强化市场风险承担的投资者教育课题相互交织，通常难以核定责任。在此情形下，可能难以建立具体可行的考核标准。同时，投资者为了争取赔付而聚集投诉的维权越来越多，为了维护市场声誉而一律刚兑的情形尚未完全消失。在这一背景下，如何制定切实、有效的考核标准及审计制度，避免出现通过兑付实现“大事化小、小事化了”，刻意优化考核指标等，尚须进一步明确。

“适当性义务”包括“了解产品”“了解客户”和“将适当的产品（或者服务）销售（或者提供）给适合的金融消费者”等三个方面的内容。《消保意见稿》第19条明确要求银行保险机构应当改进产品设计，在金融产品设计的过程中，即应当充分评估客户可能承担的风险并控制在合理范围之内，且不能对普通消费者提供多层嵌套、结构复杂的产品。

前述规定可能会将银行保险机构履行对消费者保护的义务的时间点“提前”——在产品设计的时候，就应当充分考虑消费者的风险承受能力，即“为客户设计产品”，而不是简单地“为产品找客户”。这实际上给产品设计提出了更高的要求。

“卖者尽责”才能“买者自负”。信息披露义务是卖方机构的重要义务。《消保意见稿》第20条和第21条对于银行保险机构信息披露的原则和内容作出了规定，明确了银行保险机构应当向消费者披露的内容，以便于消费者在充分知悉关键信息的基础上作出决策。

《消保意见稿》第23条、第26条明确了银行保险机构应当公开收费内容和标准，并通过费用公开、公平定价等方式，实现对消费者的公平对待。

公平定价是公平对待消费者的基本要求，但在资管业务中，何为公平定价可能存在操作问题。例如，不同的销售渠道，服务费用可能不一致，同一理财产品的投资者可能因此而承担不同比例的销售费用。此外，对于不同产品或者是在同一产品的不同阶段，管理人可能根据实际情况确定、调整管理费的比例，《消保意见稿》要求银行保险机构提前3个月公示新增收费项目或变更收费标准，这一要求可能较难适用于高度灵活的资管业务中，且如果是各方按照法律法规规定调整的收费项目（如经信托计划的受益人大会同意），似乎也没有必要提前3个月公示。建议《消保意见稿》可结合实际业务的需要，调整关于收费管理的有关规定。

此外，《消保意见稿》第三章还对禁止驻点、保护消费者自主选择权、公平交易权等作出了规定。部分规定如何在司法中得到运用，尚待司法的进一步检验。