编者按

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过《中华人民共和国公司法》（简称“新《公司法》”），该法于2024年7月1日起正式实施。新《公司法》首次在总则中新增了保护职工合法权益、完善中国特色现代企业制度的立法目的，强调了中国特色企业制度建设的重要性。此次修订顺应了国企改革的趋势，进一步为国有企业按照市场化机制运营提供了制度支持。

本期热点话题将结合国企改革和《公司法》的修订，从党组织、职代会等具有国企显著特点的角度出发进行归纳汇总，力图较为完整地展现在国企改革的一系列重大措施中，新《公司法》的体现和影响。

目录

一、新《公司法》顺应国企改革的修订背景和具体举措

（一）新《公司法》顺应国企改革的修订背景

2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》率先提出要推动国有企业完善现代企业制度，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。自此，新时代国企改革进入试点阶段。

2019年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上明确提出制定实施“国企改革三年行动方案”。2020年6月，中国共产党中央全面深化改革委员会第十四次会议审定《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》，为落实国有企业改革“1+N”政策体系和顶层设计，正式拉开了国企改革三年行动的大幕，并于2022年实现高质量圆满收官。

2023年12月召开的中央经济工作会议提出：“深入实施国有企业改革深化提升行动，增强核心功能、提高核心竞争力”，在巩固深化国企改革三年行动成果的基础上，我国启动实施国有企业改革深化提升行动。2024年则是国有企业改革深化提升行动落地实施的关键之年，也是承上启下的攻坚之年。

经过多年的持续改革，国有企业已经全面完成国资委要求的公司化改制，建立了公司法人治理结构。但如何进一步明确界定党组织、董事会、管理层等治理主体的权利、义务和责任，进行公司章程和议事规则的个性化设计，提升国有企业独立行权能力，使国企成为有核心竞争力的市场主体，已经成为国企改革过程中的当务之急。

在国企改革进程逐步推进和《公司法》理论研究不断深入的基础上，中国特色公司治理实践成果厚积薄发，2024年7月1日起正式实施的新《公司法》是内容修订最多、突破力度最大的一次修订，为补齐中国特色现代企业制度的法治短板，进一步推动国有企业真正按照市场化机制运营提供顶层设计支持。

（二）新《公司法》顺应国企改革具体举措——关于国家出资公司的概念调整

1. 国家出资公司的定义

新《公司法》深入总结国有企业改革成果，将原《公司法》的第二章第四节“国有独资公司的特别规定”相关内容加以扩充及修订，结合《企业国有资产法》（主席令第五号）、《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）的相关规定，通过法律层面提出一个新的法律概念“国家出资公司”。同时，将国家出资公司相关规定独立成章，创设了新《公司法》的第七章“国家出资公司组织结构的特别规定”。该章节不仅适用于国有独资公司、国有全资公司，其适用范围亦扩大至国有资本控股公司，即包括国有股本占全资地位或占控股地位的有限责任公司、股份有限公司。

此番由“国有”到“国家出资”的表述转变，可谓意义重大。用“国家出资公司”这样一个更大范围的概念，整合并优化了包括国有独资公司、国有全资公司、国有资本控股公司在内的国家出资公司全面接受《公司法》调整，更体现了商事法律平等对待不同所有制主体的基本精神。

2. 明确出资人职责

（1）履行主体

原《公司法》中，只使用了“国有资产监督管理机构”的概念，但实践中，部分国有资本投资、运营公司实际上已由国资委授权、代为行使出资人职责。在法律层面上，依据《企业国有资产法》（主席令第五号）“第二章 履行国有出资人职责的机构”的相关规定；政策文件层面上，依据2018年7月发布的《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），规定“国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司”，新《公司法》进一步延续《企业国有资产法》（主席令第五号）及相关政策文件既有规定，从第169条开始均使用“履行出资人职责的机构”概念，履行主体即包括国有资产监督管理机构以及其他被授权履行出资人职责的部门、机构。

（2）履行内容

根据新《公司法》第172条规定，国有独资公司不设股东会。“出资人职责”即囊括股东会职权的内容范围，而股东会职权范围包括《公司法》规定的职权和公司章程规定的职权，前者可见新《公司法》第59条第一、二款，后者则再依据新《公司法》第171条规定“国有独资公司章程由履行出资人职责的机构制定”继续扩张，二者平行且不冲突。同时，新《公司法》第172条亦尊重董事会的经营主导地位，董事会可行使由履行出资人职责的机构授权的事项，体现国家出资公司既遵循《公司法》一般规则又受专章特殊规则调整的特性，同时也为全面细致地管理公司经营、保持国有资产经营的高效率提供可靠保障，最终将出资人主要职责——监督管理国有资产的保值增值落到实处。

本条的“但书”条款，以法定列举式的内容明确董事会职权的八种无权决定事项，“公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申请破产，增加或者减少注册资本，分配利润”这关系到公司的“生死存亡”的八种重大事项，应当回归到出资人职责的固有职权范围，由履行出资人职责的机构决定。

二、坚持党的领导、优化调整股东会

随着国企改革的深化提升及完善中国特色现代企业制度的需要，国企改革实践中行之有效的做法和改革成果将上升为法律规范，而新《公司法》的修订体现了从传统《公司法》规定的“三会一层”公司治理结构到国企改革推动建设的中国特色现代企业制度下“五会一层”公司治理结构的转变，即由党组织、股东会、董事会、经理层、监事会和职工代表大会（“职代会”）组成的公司治理结构，各治理主体之间权责法定、权责透明，严格依照公司章程行权履职。本部分将从“党组织”与“股东会”两个角度对国企在新《公司法》中的体现进行整理分享。

（一）党组织：坚持党的领导，突出政治核心作用

1. 国企改革1+N政策文件规定

2010年6月，中共中央办公厅与国务院办公厅下发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中明确党组织在国有企业的重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（简称“三重一大”）的决策制度中扮演重要角色，参与决策制定并监督决策实施。

2015年8月，中共中央、国务院下发的《关于深化国有企业改革的指导意见》与2019年11月下发的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》等政策文件中鲜明提出坚持和加强党对国有企业的全面领导，并以此作为一条红线贯穿始终，作出一系列规定，提出明确要求。包括，国有企业应当将党建工作要求写入公司章程，写明党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序；明确坚持和完善“双向进入、交叉任职”领导体制，坚持党管干部和党管人才，厘清党组织和董事会、经理层的职责界面，科学设定党组织前置研究讨论清单，研究讨论企业重大经营管理事项，支持董事会、经理层依法行使职权。

2020年至2022年开展的“国企三年改革行动”中进一步明确党的领导。《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》是面向新发展阶段我国深化国有企业改革的纲领性文件，是落实改革顶层设计的具体“施工图”，其中聚焦国有企业要坚持党的领导，明确国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项，切实把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。

2022年10月，国务院国资委发布的《中央企业合规管理办法》（国资委令第42号）中规定，中央企业合规管理工作应当遵循坚持党的领导原则。充分发挥企业党委（党组）领导作用，落实全面依法治国战略部署有关要求，把党的领导贯穿合规管理全过程，突出对重点领域、关键环节和重要人员的管理。

2023年启动实施的新一轮国有企业改革深化提升行动的八大重点任务之一是全面加强国有企业党的领导和党的建设。分层分类动态优化党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单，完善“三重一大”决策机制。国企应根据企业特点个性不断优化“前置研究讨论清单”，企业党组织前置研究讨论形成意见不等同于前置决定，要避免党组织直接成为企业生产经营的决策和指挥中心。开始解决简单照搬照抄上级公司清单、上下一般粗的问题，把党组织决定权和讨论权分开，贯彻“授权不前置、前置不授权”的原则，按照“四个是否”价值观判断前置讨论范围，党组织主要解决“要不要干”的问题，而“要干什么”的问题留给董事会，“怎么干”的问题留给经理层。

2. 新《公司法》的修订体现

新《公司法》与原《公司法》均在总则部分明确了党的领导。并且，新《公司法》在第七章国家出资公司的专章规定中再次明确党的领导。在总则部分的基础上，明确将党组织对国家出资公司的领导作用纳入法律监管层面，并明确了党组织在公司重大经营管理事项中应当进行前置性研究讨论的法定职权。

这也进一步要求国有企业在日常公司治理中，应当制定并进一步细化党委（党组）前置审议事项清单，完善“重大决策事项、重要人事任免事项、重大项目安排事项和大额度资金使用事项（三重一大）”事项决策机制，谨慎判断公司治理内部决策程序的合法合规性，厘清党组织、董事会与经理层的权责边界，在党的领导下全面提升国有企业公司治理水平。

需要关注的是，新《公司法》在前后两个条款中对不同公司类别设立党组织的表述存在差异。在国家出资公司中，法条直接对国家出资公司的党组织如何开展工作进行规定，换言之即要求国家出资公司应当设立党组织。而针对非国家出资公司，法条并非强调“应当”抑或“可以”设立党组织，仅规定“根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织”，属于非强制性要求。

（二）股东会：股东会优化调整，提升国企治理效率

1. 国企改革1+N政策文件规定

原《公司法》自1993年立法即明确国有独资公司不设股东会，国家授权投资的机构或者国家授权的部门（即国有资产监督管理机构）作为行使股东会权力的唯一主体。再至2013年以来，国有资产管理体制发生根本性变化，国家尝试从“国资委+国有企业”双层运营模式转向“国资委+国有资本投资公司+国有企业”的三层运营模式，将监管职能、股东职能、决策和经营管理职能分离，由国资委作为行政性出资人履行监管职能。

2015年9月，国务院国资委就《关于深化国有企业改革的指导意见》答记者问中强调，要以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，准确把握履行出资人职责的定位，实现以管企业为主向管资本为主的转变；并改组组建国有资本投资、运营公司，作为国有资本市场化运作的专业平台，对所出资企业行使股东职责。

2017年4月下发的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）与2018年7月下发的《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）等政策文件进一步明确出资人机构应履行的职责。

2018年7月，国务院下发的《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）中明确试点目标，通过改组组建国有资本投资、运营公司，构建国有资本投资、运营主体，改革国有资本授权经营体制，完善国有资产管理体制，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实行国有资本市场化运作。

2019年4月，国务院再次就国有资本授权改革印发《改革国有资本授权经营体制方案》（国发〔2019〕9号），坚持政府公共管理职能与国有资本出资人职能分开，依法理顺政府与国有企业的出资关系，依法确立国有企业的市场主体地位，出资人代表机构应加快转变职能和履职方式，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。并提出到2022年，应基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制，出资人代表机构与国家出资企业的权责边界界定清晰，授权放权机制运行有效的改革目标。

新《公司法》承继了国企改革1+N政策文件精神，顺应了国有资产管理体制的变革趋势，应运而生第169条并对此有所扩张（关于国家出资公司及出资人职责的条文说明请详见本备忘录第四点中（一）新《公司法》的调整范围部分），改善了既往国家所有权虚位的局面，有效整合了国有资产的管控路径。“出资人职责”的落位，反映出当前双层运行模式和三层运营模式并存的国有资产管理体制，实现了与《企业国有资产法》（主席令第五号）第11条的衔接、协调。这种显著性变化能实现国家分别行使行政权和所有权的要求，从根源上消解政企不分的问题，也符合经营主体行使股东权的管理，理顺各方关系则是题中应有之义。

2. 新《公司法》的修订体现

（1）股东会法定职权的精简

较原《公司法》，新《公司法》对股东会法定职权进行了精简，删除了股东会“决定公司的经营方针和投资计划”和“审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案”两项管理职权。我们理解，此处赋予公司自主权，允许出资人/股东会将前述职权授权至董事会行使，这对包括国有企业在内的公司来说也有了更多的灵活自治空间，也有利于国有企业深化董事会职权落实。

（2）国有独资公司的授权放权

为提升国有资本运行效率，国资监管已实现从“管资产”向“管资本”的转变。国有资本投资、运营公司试点在授权放权与混合所有制改革的助推下，已取得显著成效。在此背景下，新《公司法》顺应国企改革的热潮，减少企业委托代理成本，简化国有独资公司在面对市场竞争时的决策流程，将原《公司法》中地方国有独资公司的重大事项决策须经地方国资委审核并报本级人民政府批准、中央企业的重大事项决策须报国务院批准的规定统一为“由履行出资人职责的机构决定”。并且调整重大事项的范围，新增“公司章程的制定和修改”、“分配利润”，将“发行公司债券”的决定权下放至董事会，实现政企分开和公司决策的合理前移，提高治理效率。

同时，本次《公司法》修订反映了国企改革1+N政策文件中规定的出资人机构职责内容。新《公司法》将公司章程的制定和修改为必须由履行出资人职责的机构决定的重大事项，这正体现了公司章程在公司治理中的基础性、引领性地位得到强化，同时提示国企及其交易相对方要高度重视公司章程对公司决策权限的分配机制。

三、做强做优董事会

做强做优董事会是公司治理的核心，本部分将从“董事会”角度对国企在新《公司法》中的体现进行整理分享。

（一）强化外部董事、调整职工董事

1、国企改革1+N政策文件规定

从2004年开始，国务院国资委在中央企业开展建立规范董事会试点工作，并与时俱进建立和完善相关制度机制。2009年3月，国务院国资委出台了《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》（国资发改革〔2009〕45号），有力推进了中央企业规范董事会建设。2017年4月，国务院办公厅下发的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）等政策文件中进一步明确董事会是企业经营决策主体，建设专业尽责、规范高效的董事会是完善公司治理的关键抓手，也是推动国企各项改革的重要基础。国有企业的董事会要“应建尽建”，董事会成员要“配齐建强”，提高董事会科学决策的能力和水平。与此同时，国有企业要落实董事会职权，切实发挥董事会“定战略、作决策、防风险”的功能，处理好董事会与党组织、经理层等治理主体之间的关系，厘清权责边界，建立董事会向经理层授权管理制度，主要包括：

（1）强化外部董事制度

国有企业外部董事制度的发展需要追溯至2004年。2004年6月，国务院国资委发布《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》（国资发改革〔2004〕229号，现已失效），其中明确要求随着试点工作的推进，外部董事从2人起逐步提高在董事会成员中的比例；并在《关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》（国资发改革〔2004〕229号，现已失效）中首次明确外部董事的定义，外部董事即指由非本公司员工的外部人员担任的董事。外部董事不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务外的其他职务，不负责执行层的事务。随着外部董事队伍建设的不断加强，2017年4月，国务院办公厅在《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）中明确指出，到2020年，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度。2020年至2022年开展的“国企三年改革行动”中，2020年12月，国务院国资委印发的《国有企业公司章程制定管理办法》（国资发改革规〔2020〕86号）中首次明确规定国有独资公司、国有全资公司应当明确由出资人机构或相关股东推荐派出的外部董事人数超过董事会全体成员的半数。2021年7月，国务院国资委印发的保密文件《关于印发〈中央企业董事会工作规则（试行）〉的通知》（国资发干一规〔2021〕45号）中明确规定外部董事人数应当超过董事会全体成员的半数，国务院国资委听取董事会成员意见后，明确1名外部董事召集人。2023年启动实施的新一轮国有企业改革深化提升行动中明确要做好围绕完善体制机制深化改革工作，加大专职外部董事与企业现职领导人员双向交流力度，提升外部董事素质和履职能力。

（2）调整职工董事制度

职工董事的产生方式与程序可追溯至2006年3月国务院国资委印发的《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法（试行）》（国资发群工〔2006〕21号），并于2009年3月进一步出台《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理办法》（国资发群工〔2009〕53号，现已失效）。上述规定对于职工董事的管理要求阐述明确，对于非国有独资公司而言，也具有参考意义。而现行的更为普适的职工董事规范指引，是中华全国总工会分别在2006年5月出台的《关于进一步推行职工董事、职工监事制度的意见》（总工发〔2006〕32号）以及2016年12月出台的《关于加强公司制企业职工董事制度、职工监事制度建设的意见》（总工发〔2016〕33号）。职工进入董事会参与董事会决策是一种最直接的职工参与公司管理方式，而国有公司的职工参与问题也深刻关系社会主义国家职工主人翁地位的构建。

2、新《公司法》的修订体现

根据《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）的规定，国有独资公司不设股东会，由出资人机构依法行使股东会职权。因此，国有独资公司的公司治理的重中之重即是加强董事会的建设。新《公司法》针对顺应国企改革、建强建优董事会的修订体现如下。

（1）优化董事会组成人员安排

首先，董事会中外部董事应占多数。原《公司法》中并无外部董事的规定，新《公司法》在第173条中规定国有独资公司的董事会成员中应当过半数为外部董事，将我国国资管理中过往已经实践的外部董事制度明确引入国有独资公司的治理架构要求中，纳入法律层面的监管。值得注意的是，按照目前国资监管要求，国有独资公司要健全外部董事召集人制度，国有全资公司也应全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度，外部董事要与出资人机构加强沟通，积极维护国有资本权益。未来国有企业应当在外部董事选聘中积极拓宽外部董事来源渠道，优化外部董事人员配置，加强外部董事队伍管理，提升外部董事履职效能，同时规范外部董事薪酬考评，强化激励约束机制，形成一套成体系的外部董事选聘制度。

其次，扩大了董事会中应当有职工董事的情形范围，职工权利得到强化。原《公司法》第44条规定两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表，并且明确了其他有限责任公司与股份有限责任公司董事会中“可以有公司职工代表”。据此，我国现行的职工董事制度是“针对部分国有公司的强制性要求+其他公司可选”的一种民主管理方式。

而新《公司法》新增第173条规定国有独资公司的董事会成员中应当有公司职工代表；第68条在原《公司法》第44条的基础上修订为规定职工人数三百人以上的有限责任公司，除依法设监事会并有公司职工代表的外，要求其董事会成员中应当有公司职工代表；允许董事会成员中的职工代表成为审计委员会成员。

因此，在新《公司法》实行后，职工董事制度将演变为：1）对国有独资公司和人数超三百人的公司的强制性要求；2）其他公司可选的一种民主管理方式。进一步强化职工在董事会、监事会的参与要求，以实现强化公司民主管理，新增要保护职工合法权益的立法目的。

同时，新《公司法》关于有限责任公司是否设置职工董事的规定存在一定的潜在矛盾。新《公司法》第75条规定，规模较小或者股东人数较少的有限责任公司，可以不设董事会，设一名董事，行使本法规定的董事会的职权。但同时第68条与第173条规定董事会成员中应当有公司职工代表。若国有有限责任公司因规模较小或者股东人数较少而不设立董事会，但因职工人数超过三百人而应当在董事会中设置职工董事，此时是否应当设置职工董事、如何设置职工董事仍需在进一步的新《公司法》实践中探究。

另外，在公司治理实践中，董事的分类较多，包括外部董事、内部董事与职工董事、非职工董事等。在原《公司法》中，董事分为执行董事、非执行董事；上市公司层面还分为独立董事、一般董事。关于执行董事，原《公司法》中明确规定执行董事的权利与职责，而新《公司法》则不再保留执行董事的概念，使用“代表公司执行公司事务的董事”替代“执行董事”，扩大了可以担任法定代表人的董事范围。但具体指代的董事的范围尚无定论，有待公司法实践过程中进一步明确。

关于独立董事，原《公司法》与新《公司法》中均规定上市公司设独立董事。中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）发布的《上市公司独立董事管理办法》（中国证监会令第220号）等规定中明确独立董事是指不在上市公司担任除董事外的其他职务且不得与所受聘的上市公司等存在利害关系或其他影响其独立客观判断关系的董事，在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询等作用，并具体规定独立董事的职权与义务。

新《公司法》对董事会的法定职权进行了精简，删除了董事会“制订公司的年度财务预算方案、决算方案”的职权，并明确董事会可行使股东会授予的其他职权。新《公司法》在明确股东会法定职权的前提下，尊重公司意思自治，允许公司根据自身需求和情况，将股东会部分职权授权至董事会行使，强化董事会在经营管理中的独立地位，同样是顺应国企改革中落实董事会职权的体现。

（二）国企改革1+N政策文件中董事会相关的其他制度

1、国企改革1+N政策文件规定

国企改革1+N政策文件中董事会相关的其他制度包括：

（1）专业委员会机制

我国关于审计委员会制度的确立始于2002年1月证监会发布的《上市公司治理准则》（证监发〔2002〕1号，现已修订），率先在上市公司中设置审计委员会。其后，国企改革政策文件吸收了上市公司相关制度，国务院办公厅在2017年4月发布的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）中的董事会建设部分提出，“董事会应当设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会，为董事会决策提供咨询，其中薪酬与考核委员会、审计委员会应由外部董事组成”，提出在国有企业中设立审计委员会。2021年7月，国务院国资委印发的保密文件《关于印发〈中央企业董事会工作规则（试行）〉的通知》（国资发干一规〔2021〕45号）中明确规定审计与风险委员会的指导企业风险管理体系、内部控制体系、合规管理体系等主要职责。2023年4月，国务院办公厅发布的《关于上市公司独立董事制度改革的意见》（国办发〔2023〕9号）中提出，上市公司董事会应当设立审计委员会，成员全部由非执行董事组成，其中独立董事占多数。审计委员会承担审核公司财务信息及其披露、监督及评估内外部审计工作和公司内部控制等职责。财务会计报告及其披露等在重大事项应当由审计委员会事前认可后，再提交董事会审议。中国证监会2023年8月公布于同年9月实施的《上市公司独立董事管理办法》（中国证监会令第220号）第26条第一款规定：“上市公司董事会审计委员会负责审核公司财务信息及其披露、监督及评估内外部审计工作和内部控制，下列事项应当经审计委员会全体成员过半数同意后，提交董事会审议：（一）披露财务会计报告及定期报告中的财务信息、内部控制评价报告；（二）聘用或者解聘承办上市公司审计业务的会计师事务所；（三）聘任或者解聘上市公司财务负责人；（四）因会计准则变更以外的原因作出会计政策、会计估计变更或者重大会计差错更正；（五）法律、行政法规、中国证监会规定和公司章程规定的其他事项。”

（2）强化兼职管控要求

为加强廉洁从业，防止利益输送，《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）等政策文件及党规对国有企业领导人员兼职行为有十分严格的要求。未经上级部门批准，国有企业领导人员不能到子企业以外的其他经济组织兼职。即使获准在其他企业、事业单位、社会团体、中介机构兼任领导职务，也不能擅自领取薪酬及其他收入。

2、新《公司法》的修订体现

（1）引入以审计委员会为核心的单层治理架构

本次《公司法》修订一大亮点在于允许公司不设立监事会（监事），即在特定条件下可由传统的“董事会+监事会”双层架构简化为仅设董事会的单层架构，是立法者对于在有限责任公司领域适用审计委员会制度的尝试。此项创举是吸收了上市公司董事会应当设立审计委员会的实践成果。

新《公司法》此项根据新《公司法》第69条的规定，审计委员会的职能是行使监事会的职权，届时可不设监事会（监事）。对于国家出资公司，新《公司法》第176条规定，国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法监事会职权的，不设监事会或监事。需注意的是，针对国家出资公司，其审计委员会及监事会为择一设立；而针对非国家出资公司，审计委员会及监事会既可以择一设立，也可以并行设立。

因此，公司可以基于新《公司法》在设置审计委员会的同时继续采用双层架构，设置监事会（监事）。此时审计委员会（如有）的职权可参照国务院办公厅于2023年4月发布的《关于上市公司独立董事制度改革的意见》（国办发〔2023〕9号）以及中国证监会于2024年3月发布的《关于加强上市公司监管的意见（试行）》等部门规章中对于审计委员会的规定。

如公司拟采用单层架构，设置审计委员会而不设置监事会（监事），则原监事会的职权应纳入审计委员会后方能满足新《公司法》的要求。值得注意的是，进行职权“平移”时，审计委员会成员由董事担任，如何实现审计委员会对董事执行职务的监督、如何设计成员组成及表决回避机制以防范利益冲突、如何做好董事会及审计委员会职责划分与衔接，均值得进一步探讨。

另外，根据中国证监会于2018年9月发布的《上市公司治理准则（2018修订）》（中国证券监督管理委员会公告〔2018〕29号）等规定，上市公司董事会除应设置审计委员会外，并可根据需要设立战略、提名、薪酬与考核等相关专门委员会。实践中，上市公司董事会除设立前述专门委员会外，根据需要另设立科技创新委员会、ESG委员会等。本次《公司法》修订引入审计委员会的设置，并且规定上市公司的公司章程应当载明董事会专门委员会的组成、职权等内容，更好地衔接上市公司规则，深入总结和巩固了公司制度实践经验，对深化企业改革、促进资本市场健康发展有着积极的意义。

（2）董监高应加强廉洁从业，应尽忠实勤勉义务

本次新《公司法》修订的重点之一是对董事、监事、高级管理人员（以下简称“董监高”）的忠实勤勉义务标准及内容作出了更高的要求。新《公司法》第175条、第180条、第181条中明确国有企业董监高的忠实义务、未经出资人机构同意不得在公司外部兼职。在国资监管层面对于国有企业董事而言，董事执行职务的行为应以“保值增值”为原则，避免国有资产流失。本次新《公司法》修订明确要求董事执行职务应当为公司的最大利益并尽到合理注意义务，并且应当避免自身利益与公司利益冲突、不得利用职权牟取不正当利益。在原《公司法》既有董监高忠实勤勉义务的基础上进一步细化义务的具体内容，适配《企业国有资产法》（主席令第五号）等国资监管相关规定。

四、监事会、经理层

（一）监事会：弱化监事会设置，适应国有企业“多位一体”的监督体系

1、国企改革1+N政策文件规定

国企改革中关于审计委员会代监事会行使监督职能可追溯至2018年。原《公司法》历年修订均采取股东会下平行设置董事会和监事会的双层治理架构。但是，为避免实践中监事会存在的监督效能不足问题，降低重复检查和监督盲区，增强监督效能，2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》提出要优化审计署职责，将国务院国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，以及不再设立国有重点大型企业监事会等意见。

随后，国务院国资委监督局进行职能调整，原国资委监督一局并入审计署，原监督二局、监督三局调整为国资委监督追责局、综合监督局。地方国资委将国企监事会转隶同级审计部门，国有独资公司、国有资本投资、运营公司董事会探索实践审计委员会行使监督职能。

2020年中央出台的《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》等政策文件中明确提出“建立协调机制，推进出资人监督和纪检监察监督、巡视监督、审计监督、社会监督等统筹衔接，推动各类监督有机贯通、相互协调、提高监督效能”。由此，国企改革过程中逐渐形成了“多位一体”的监督体系 ，国有企业即使没有监事会和监事，还有党委监督、政府审计监督、巡视巡查等监督方式可以替代，取消监事会符合国有企业的实际情况。

2、新《公司法》的修订体现

针对国有企业中监事会及监事职能行使缺位、监督能力受滞等问题，本次《公司法》修订巩固了国企改革中探索实践审计委员会行使监督职能的成果，在2018年7月国务院发布的《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）等政策文件的基础上，明确“国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事”。由此，赋予有限责任公司选择权，即可以选择不设监事会，由董事会下设审计委员会行使监事会职权，强化对企业内外部风险防控力度。

新《公司法》虽延续了原《公司法》关于监事会法定职权的规定，但如前所述，公司治理模式已发生实质性变化。同时，新《公司法》强化公司民主管理，加强保护职工合法权益，强化职工在监事会的参与要求。例如对于职工人数三百人以上的有限责任公司，除依法设监事会并有公司职工代表外，允许董事会成员中的职工代表成为审计委员会成员。

（二）经理层：推行任期制和契约化管理，建立职业经理人制度

1、国企改革1+N政策文件规定

2015年8月，中共中央、国务院下发的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出：“推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立退出机制”。

2016年3月，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》进一步强调，要研究制定在国有企业建立职业经理人制度的指导意见。

2019年12月提出的《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》中明确经理层成员任期制和契约化管理是重点推动的核心工作。其根本目的是以明确的岗位任职资格为基础，以岗位固定任期为前提，在任期内以明确、刚性的契约目标及奖惩标准为保障，建立刚性考核、充分激励、刚性兑付的体系，将经营层成员的表现通过科学的考核体系予以评估，并与经营层成员薪酬、任免紧密挂钩，真正实现干部的“能上能下”、薪酬的“能增能减”，撤掉铁交椅，打破铁饭碗，其要义是“根据考核结果兑现薪酬和实施聘任（或解聘）”，有更强的可操作性和可衡量性。

2020年1月，为深入贯彻落实党中央、国务院关于推行国有企业经理层成员任期制和契约化管理、建立职业经理人制度的决策部署，指导“双百企业”率先推进相关工作，国务院国有企业改革领导小组办公室印发了《关于印发〈“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引〉和〈“双百企业”推行职业经理人制度操作指引〉的通知》（国企改办发〔2020〕2号）。该指引将“任期制和契约化管理”界定为“是指对企业经理层成员实行的，以固定任期和契约关系为基础，根据合同或协议约定开展年度和任期考核，并根据考核结果兑现薪酬和实施聘任（或解聘）的管理方式。”从范围上看，任期制和契约化管理的对象覆盖了国有企业的经营层，包括总经理（总裁、行长等）、副总经理（副总裁、副行长等）、财务负责人和公司章程规定的其他高级管理人员。

2023年启动实施的新一轮国企改革深化提升行动中，再次强调分层分类落实董事会职权，强化外部董事规范管理和履职支撑，完善董事会向经理层授权制度。全面构建中国特色现代企业制度下的新型经营责任制。更大力度推行管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出相关制度，分类明确并优化员工市场化退出的标准和渠道，探索建立完善企业内部人才市场，逐步扩大职业经理人队伍，真正按市场化机制运营。

2、新《公司法》的修订体现

原《公司法》第49条、第68条明确规定经理层的职权范围，并对董事会负责。而本次《公司法》修订删除了经理的法定职权，将规定权力下放至公司，由公司章程或董事会的授权确定经理的职权，赋予了公司更大的自治空间，同时也体现了国企改革要求经理层“谋经营、抓落实、强管理”的职能定位。国有企业的经理在未来行使职权中，应当更加注重公司章程的规定或董事会授权总经理权责清单，并落实总经理向董事会报告的工作机制。对于未明确制定授权清单的国有企业，应当尽快建立健全完善的总经理授权制度。

同时，原《公司法》第49、68条与新《公司法》第74、174条均规定经理由董事会聘任或者解聘。《公司法》上的“经理”，实践中是经理层，包括总经理、副总经理、总会计师等企业高级管理人员等。这体现了中国特色现代企业制度的改革成果与方向。目前，部分国有企业积极探索职业经理人制度，实行董事会向社会公开招聘总经理等经理层人才，将党管干部与市场化选人用人相结合，这种改革值得继续推广，进一步与市场化接壤，有利于国企的人才流动。

另外，新《公司法》对国有独资公司的董事、高管的兼职有特殊规定。

对于在国有独资公司内部的兼职，原《公司法》第68条与新《公司法》第174条均规定经同意后，董事会成员可兼任经理。这与《企业国有资产法》（主席令第五号）第25条第二款规定“未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司的董事长不得兼任经理；未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理”的立法精神相契合，均是为了保证公司高级管理人员各司其职，避免因管理人员之间职责不分，从而破坏公司体制的稳固和生产经营的发展。

对于在国有独资公司外部的兼职，原《公司法》第69条与新《公司法》第175条均规定，国有独资公司的董事、高级管理人员，未经同意不得在其他有限责任公司、股份有限公司或者其他经济组织兼职。

五、职代会及国家出资公司的合规管理

（一）职代会：进一步强化以职代会为基本形式的民主管理制度

1、国企改革1+N政策文件规定

职工（代表）大会，是企业实行民主管理的基本形式，在保障职工民主权利、维护职工合法权益、构建和谐劳资关系、促进企业健康发展具有不可替代的作用。

1999年9月，中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（中发〔1999〕16号）强调坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理，切实维护职工合法权益。

2006年3月，国务院国资委出台的《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法（试行）》（国资发群工〔2006〕21号）简略指引了选举流程，指出：（1）候选人由公司工会提名及职工自荐产生；（2）由职代会、职工大会或其他形式进行选举，明确需要无记名投票及差额选举；（3）职工董事选举前需征得国资委同意，选举结果需报国资委备案。明确坚持和完善以职代会为基本形式的企业民主管理，切实维护职工合法权益，坚持和完善以职代会为基本形式的企业民主管理，切实维护职工合法权益，发挥职代会在民主决策、民主管理、民主监督中的作用。

2、新《公司法》的修订体现

本次《公司法》修订的又一大亮点是“保护职工权益”、“加强公司民主管理”。其中，新《公司法》第一章总则第一条开宗明义即明确《公司法》的制定目的是为了进一步保护职工的合法权益。据此，新《公司法》要求建立健全以职代会为基本形式的民主管理制度，在原《公司法》第18条第二款规定的基础上，依照宪法和有关法律的规定，进一步对职工代表参与公司治理作出了制度性的设计。

例如，新《公司法》第68条第一款规定，相应条件下董事会和监事会应有或可以有公司职工代表。鉴于职工董事之职工代表的特性，其产生方式必须是与民主形式紧密联系的。前述政策文件中关于职代会的规定除了在选举流程前后增加了审核环节外，对于选举流程本身的规范较少，允许公司与职工（包括工会）在流程中发挥主观能动性。这也是新《公司法》第68条、第76条的明确要求，职工董事、职工监事须由“职代会、职工大会或其他形式民主选举产生”。同时，原《公司法》新《公司法》第120条规定，公司董事会成员中的职工代表可以成为审计委员会成员。

除了董事会、监事会职工代表的选任与产生，新《公司法》也有其他民主管理的条款涉及职代会的参与。例如，新《公司法》第17条第三款要求，“公司研究决定改制、解散、申请破产以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议”。

综上所述，原《公司法》新《公司法》落实国企改革成果，进一步强化了职工代表通过参与公司治理来实现民主管理的有效形式。但针对新《公司法》修订条文，在实践操作层面仍存在诸多不明之处。例如，如未依据新《公司法》选任职工董事是否会导致董事会决议无效；对于没有设立工会或职代会的公司，是否必须要以全体员工大会的形式听取员工意见；在公司在做出解散决定后，提交公司注销申请时，是否还需要提交已经依法履行职代会程序的证明材料等等，这些问题均有待新《公司法》实践中逐一解答。

（二）新《公司法》加强国家出资公司的合规管理

1、国企改革1+N政策文件规定

2015年12月，国务院国资委印发的《关于全面推进法治央企建设的意见》中强调全面推进法治央企建设应着力强化依法合规经营，并制定到2020年，中央企业依法治理能力进一步增强，依法合规经营水平显著提升的总体目标。

2018年11月，国务院国资委印发的《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号）中定义合规、合规管理的概念，规定中央企业应加快建立健全合规管理体系，并明确董事会、监事会、经理层等主体的合规管理职责。

2019年10月，国务院国资委印发的《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2019〕101号）中针对国有企业内部控制体系建设与监督工作提出应完善管理制度。全面梳理内控、风险和合规管理相关制度，及时将法律法规等外部监管要求转化为企业内部规章制度，持续完善企业内部管理制度体系。

2022年8月，国务院国资委印发于同年10月实施的《中央企业合规管理办法》（国资委令第42号）设置合规管理体系的“三道防线”，确定业务及职能部门（第一道防线）、合规管理部门（第二道防线）、审计监察部门（第三道防线）的合规职责，并应充实合规管理人员，例如在业务部门设置合规管理员、合规管理部门设置专人专岗、管理层设置首席合规官岗位等。

2、新《公司法》的修订体现

新《公司法》新增第177条，规定“国家出资公司应当建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理”。此次修订系首次在法律层面明确国家出资公司具有合规治理的义务，充分吸收国务院国资委对国资监管的合规管理方面的过往经验，将第177条的规定与《中央企业合规管理办法》（国资委令第42号）等部门规章相衔接。结合《中央企业合规管理办法》（国资委令第42号）等政策文件理解，负有“合规管理义务”的公司范围由原有的中央企业、部分地方国有企业以及部分金融机构的基础上进一步扩大为国家出资公司。

结语

新《公司法》为中国特色市场经济体制下最具活力的公司主体从设立至注销及日常经营提供有力顶层设计支持，并且，基于前文国企改革1+N政策文件相关规定以及新《公司法》条文对应修订体现的梳理，不难发现本次修订吸收、总结历年国企改革实践成果，而具体条文的不明之处还有待2024年7月1日正式生效后包括国有企业在内的公司主体亲身参与实践和最高院出台司法解释进一步释明。我们期待国有企业在新《公司法》支持之下进一步深化改革，在创新驱动、绿色发展、社会责任等方面发挥示范作用，引领中国特色企业制度建设，实现高质量发展，为建设中国特色现代化经济体系贡献力量。

六、国企改革1+N政策文件主要条文汇总

（一）党组织

（二）股东会

（三）董事会

关于董事会中下设审计委员会代替监事会职能的规定请详见本附录中（五）监事会部分。

（四）经理层

（五）监事会

关于监事的勤勉忠实义务、职工代表的规定请详见本附录中（三）董事会部分、（六）职代会部分。

（六）职代会

（七）合规管理

内容来源

• 新《公司法》对深化国企改革重大举措的具体体现之（一）——顺应国企改革的修订背景　[翟耸君、杜国平、邢飞，天达共和律师事务所]
• 新《公司法》对深化国企改革重大举措的具体体现之（二）——党组织、股东会　[翟耸君、杜国平、邢飞、苏畅，天达共和律师事务所]
• 新《公司法》对深化国企改革重大举措的具体体现之（三）——董事会（上）　[翟耸君、杜国平、邢飞、苏畅，天达共和律师事务所]
• 新《公司法》对深化国企改革重大举措的具体体现之（四）——董事会（下）　[翟耸君、杜国平、邢飞，天达共和律师事务所]
• 新《公司法》对深化国企改革重大举措的具体体现之（五）——监事会、经理层　[翟耸君、杜国平、邢飞、苏畅，天达共和律师事务所]
• 新《公司法》对深化国企改革重大举措的具体体现之（六）——职代会及国家出资公司的合规管理　[翟耸君、杜国平、邢飞、苏畅，天达共和律师事务所]
• 新《公司法》对深化国企改革重大举措的具体体现之（七）——国企改革1+N政策文件主要条文汇总　[翟耸君、杜国平、邢飞，天达共和律师事务所]