总第10期 市场准入负面清单再升级：金融、互联网被“关照”
编者按
2018年12月25日，国家发展改革委、商务部发布《市场准入负面清单（2018年版）》 *（以下简称“《清单（2018年版）》”），标志着我国全面实施市场准入负面清单制度，负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。
* 《市场准入负面清单（2018年版）》完整版请见国家发改委网站 http://tgs.ndrc.gov.cn/fmqd/qdsmjqw/
《清单（2018年版）》的发布有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，真正实现“非禁即入”。 本期热点话题对《市场准入负面清单（2018年版）》的发展历程、基本框架和主要内容、与《市场准入负面清单草案（试点版）》（以下简称“《清单（试点版）》”）的对比及与其他制度的衔接等内容进行梳理。
一、发展历程
《市场准入负面清单》的正式出台经历了从试点版、范围扩大的试点版到正式版的三大阶段。下图展示了《市场准入负面清单（2018年版）》的形成过程：
二、清单的基本框架和主要内容
《清单（2018年版）》主要包括清单说明、清单主体和附件三部分。与《清单（试点版）》相比，事项减少了177项，具体管理措施减少了288条。
（一） 清单说明
清单说明共九条，对清单的内容、适用对象、适用范围、适用条件、法律效力层级、制定权限、与其他规定衔接，以及清单与我国参加的国际公约、与其他国家或地区签订的双多边协议的关系等问题作出明确规定，进一步厘清了清单的边界。
（二）清单主体
清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类，其中禁止准入类4项、许可准入类147项，一共有151个事项、581条具体管理措施。具体如下表：
类别
具体情形
处理方式
禁止类事项
（1）法律法规明确设立的与市场准入相关的禁止性规定；
（2）《产业结构调整指导目录》中禁止投资和禁止新建的项目；
（3）禁止违规开展金融相关经营活动；
（4）禁止违规开展互联网相关经营活动”。市场主体不得进入；
行政机关不予审批。许可准入类事项
（1）国民经济行业20个分类中的18个行业、128个事项；
（2）《政府核准的投资项目目录》事项10项；
（3）《互联网市场准入禁止许可目录》事项6项；
（4）信用惩戒等其他事项3项。市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定；
或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。从行业分类看，有9个行业超过了10个事项，其中，制造业有26项，交通运输、仓储和邮政业12项，批发和零售业11项，金融业11项，文化、体育和娱乐业11项。
（三）附件
《清单（2018年版）》包括两个附件。
第一个附件由两部分组成，分别汇总了现有法律法规明确设定的与市场准入相关的具体禁止性规定及相关说明，共15类135条。
第二个附件列出了《清单（2018年版）》对《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》有关措施的修订内容，共7处。
三、与《市场准入负面清单（试点版）》的对比
《清单（2018年版）》基本延续了《清单（试点版）》的框架结构和主要内容，同时，根据清单试点情况和各方面意见，主要在以下三个方面对《清单（试点版）》进行了调整修订。
1.增加清单说明
《清单（2018年版）》增加了说明部分，对于清单的适用、制定权限、与其他规定的衔接等重点事项加以说明，旨在增强清单的可操作性以及与其他相关事项的协调性。
2.优化清单结构
首先，《清单（2018年版）》中，对于与市场准入相关的禁止性规定，不再将法律法规明令禁止的事项在主清单中逐条列出，而是以清单附件形式列出，以更清晰的方式说明了所有人和所有市场主体都必须遵守的普遍性规定，给予市场主体更明确的参考，有利于规范市场主体行为。
其次，考虑到我国地区发展差异大，主清单中增设了“地方性许可措施”栏目，进一步提升清单的完备性。将地方法规设立的准入类许可事项纳入进来，有助于解决地方性市场准入管理措施与全国清单衔接的问题，使市场准入负面清单不再有空白领域。
3.进一步规范和缩减清单事项
《清单（2018年版）》共列禁止和许可类事项151项，581条具体管理措施。与此前的《清单（试点版）》相比，事项减少了177项，具体管理措施减少了288条。
新版《清单》对市场定位更加准确，厘清了清单边界，深度优化了清单制度。
四、与其他制度的衔接
（一）市场准入负面清单与外商投资负面清单的关系
2018年6月，国家发展改革委、商务部对外发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》。根据国家发展改革委体改司司长徐善长的介绍，我国对外资采取的是准入前国民待遇加负面清单的管理模式，两个清单各有定位、功能不同。
外商投资准入负面清单仅针对境外投资者，而市场准入负面清单既适用于境外投资者，也适用于境外投资者，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求。对于外商投资准入负面清单之外的领域，按照内外资一致原则实施管理。
（二）市场准入负面清单与其他市场准入制度的关系
为确保各方面政策协调统筹，《清单（2018年版）》直接纳入了我国产业政策、投资政策及其他相关制度中涉及市场准入的内容。具体而言：
1. 将《产业结构调整指导目录》中的“淘汰类项目”和“限制类项目”纳入清单。目前，《产业结构调整指导目录》的全面修订工作已经启动，修订完成后，市场准入负面清单也将与其直接衔接。
2. 将《政府核准的投资项目目录（2016年本）》中与清单相关的10个事项直接纳入《清单（2018年版）》许可类。
3. 将《互联网行业市场准入禁止许可目录》纳入清单。近年来，伴随着我国在互联网技术、产业等方面的蓬勃发展，不少制度方面的障碍也日益明显，因此对互联网领域采用负面清单模式管理，有利于缓解两者之间的紧张关系，进一步促进互联网行业的发展。
相关法律文件
* 根据该文件第十一条，本规定有效期至2017年12月31日。