总第89期 《生态环境行政处罚办法》修订要点梳理
为全面推进生态环境保护领域依法行政，生态环境部于2023年5月8日印发《生态环境行政处罚办法》（生态环境部令第30号，下称“《处罚办法》”）。《处罚办法》在2021年修订版《行政处罚法》基础上，将原环境保护部于2010年发布的《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号，简称“原环境处罚办法”）整体更新调整，从而避免法律适用的矛盾与冲突，并进一步规范环境领域执法调查取证、完善处罚程序、细化信息公开内容、促进当事人权益保护。本期专题中多位律师对《处罚办法》修订要点作出解读，并对企业环保合规作出建议。
一、增加并明确了环境行政处罚的种类
《处罚办法》在第八条“处罚种类”中新增了“通报批评” “降低资质等级”“限制开展生产经营活动”“ 一定时期内不得申请行政许可”“限制从业”“禁止从业”“责令限期拆除”等处罚种类。这些新增的处罚种类，是从新《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等相关环保法律法规中总结提炼而来，相较于原有规定，进一步完善了生态环境行政处罚的基本类型，包含财产罚、资格罚、声誉罚和人身自由罚等多维度的处罚。此外，一些原来属行政命令性质的行政行为变更为了行政处罚，如“责令限期拆除”， 随着相应执法程序的调整，行政相对人在面临这些执法行为时，也可依据新规行使陈述、申辩、申请听证等权利，进行相应的救济。
对于企业来讲，面对更为明确而具体的行政处罚种类，也需要严格遵守我国生态环境保护方面的法律法规的各项规定，从而避免因受到环境行政处罚后面临的多重影响，对企业的信誉、融资、享受优惠政策、申请行政许可等资格带来负面效应等，因此，企业应及时注意规范自身行为，将环保合规提上日程。
二、扩充了环境行政执法的主体
《处罚办法》第十一条系对实施生态环境行政处罚主体的规定。该办法第十一条除了将原有规定中“环境保护主管部门”的表述改为“生态环境主管部门”之外，还删除了原有规定中对环境行政执法部门“县级以上”的限制；原有规定中经授权、被委托的“环境监察机构”也可以实施行政处罚，在《处罚办法》中将其变更为了经授权、委托的“组织”，这一改动将具体的机构变成了概括性的“组织”一词，表明可以实施行政处罚的主体将有可能相应进行拓展。
对于行政相对人来说，在受到环境行政处罚时，应注意相关执法主体是否有权限实施处罚，除本身具有环境执法职权的生态环境主管部门之外，经授权的组织应当具有法律、法规的明确授权，被委托的组织则应当具有生态环境主管部门的书面委托，并且，其执法内容应在授权、委托的权限范围之内，才能保证执法主体的正当性以及合法性。
三、明确了“一事不再罚”原则
《处罚办法》按照新《行政处罚法》的规定，完善了“一事不再罚”原则，在第七条中增加了“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，与新《行政处罚法》实现了同步统一。
“一事不再罚”原则是行政法治的基本原则，指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或者两次以上的处罚。其目的在于防止重复处罚，以保护行政相对人的合法权益。
值得注意的是，《处罚办法》第七条仅适用于“罚款”这一种处罚形式。即对同一违法行为不得处以两次“罚款”，如果第一次进行了罚款处罚，那么此后针对这一违法行为就不能再进行罚款，只能采用罚款以外其他处罚形式。
对于如何界定“一事不再罚”原则中的“一事”，是正确适用这一原则的基础和前提。“一事”即“同一个违法行为”，首先在违法事实上，应是一个独立的违法行为，而非一类违法行为，其次在实施的主体上，应是同一违法行为人。常见的“同一违法行为”除了简单的单一行为，如果同一主体基于同一目的，实施具有连续性、持续性的性质相同的数次行为，也有可能符合同一违法行为的特征，从而被认定为同一违法行为。
此外，新《行政处罚法》第七条还规定，若同一违法行为违反多个法律规范，均应当给予罚款处罚的，则要按照罚款数额高的规定处罚。
四、推行“从轻、减轻、不予处罚”制度
《处罚办法》增加了从轻或者减轻处罚的情形，完善了不予处罚的情形。
首先，《处罚办法》第四十三条与新《行政处罚法》第三十二条一致，明确了从轻或者减轻处罚的五种情形：
由上述对照可知，行政相对人在发生环境违法行为时，应积极地、及时地采取改正措施，主动消除或减轻自己行为的不良后果，以在符合相关情形的情况下，适用上述从轻、减轻处罚规定。
其次，《处罚办法》第四十二条与新《行政处罚法》第三十三条一致，明确了不予行政处罚的三种情形，包括轻微不罚、首违不罚、无主观过错不罚：
虽然，《处罚办法》规定存在以上情形的可不予处罚，但这并不意味着不进行监管。即使不被处罚，行政相对人仍然要接受批评、教育，且需要纠正其违法行为。
需要注意的是：
“初次违法不罚”必须同时满足三要件，一是初次违法；二是危害后果轻微；三是违法行为人及时改正；
“无主观过错不罚”的适用对行政相对人提出了较高的要求，行政相对人在不存在主观过错的情况下，需要主动搜集、保留相关证据，在证据能够达到“足以证明”的情况下，方可适用该条款。
五、细化了自动监测数据作为证据的应用规则
新《行政处罚法》第四十六条规定，行政处罚的证据包括：书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录和现场笔录。《处罚办法》第三十条明确规定：实行自动监测数据标记规则行业的排污单位，应当按照国务院生态环境主管部门的规定对数据进行标记。经过标记的自动监测数据，可以作为认定案件事实的证据。
在生态环境领域，排污自动监测的应用越来越普遍，监测数据也是生态环境执法中重要的证据形式之一，自动监测数据本质上可以归属于电子数据的类目，但在具体应用时，仍然需要对其进行审查检验及有效性判断。对此，《处罚办法》对自动监测数据作为执法证据提出了更细化的要求，突出了标记规则的重要性，经过标记且符合规定的自动监测数据才可以作为证据。同时，《处罚办法》规定排污单位应当对自动检测数据的真实性和准确性负责，将自动监测数据相关责任归到行政相对人自身，这对行政相对人提出了更高的要求。
此外，对于现场监测数据与自动监测数据不一致时应该如何应用的问题，《处罚办法》也做出了明确规定：同一时段的现场监测（检测）数据与自动监测数据不一致，现场监测（检测）符合法定的监测标准和监测方法的，以该现场监测（检测）数据作为认定案件事实的证据。此项规定与2016年生态环境部《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》保持一致，即：“现场监测可视为对企业在线监测设备进行的比对监测。若同一时段的现场监测数据与经过有效性审核的在线监测数据不一致，现场监测数据符合法定的监测标准和监测方法的，以该现场监测数据作为优先证据使用。”据此，为处理现场监测数据与自动监测数据不一致问题提供了标准。
六、保障了行政相对人陈述、申辩和要求听证的权利
《处罚办法》对保障行政相对人的陈述、申辩权做出了更加明确、严格的规定，在第四十四条中规定：“未依法告知当事人，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，不得作出行政处罚决定”，此外，在第四十五条中亦规定了：“不得因当事人的陈述、申辩而给予更重的处罚”。此类规定对于保护行政相对人权益是有利的，在做出环境行政处罚决定之前，生态环境主管部门必须要听取行政相对人的陈述、申辩，否则将面临程序不合法问题，行政相对人也不必担心因陈述、申辩而受到更重的处罚。
相比原来听证制度的一条规定，此次《处罚办法》通过第四十六条、第四十七条、第四十八条这三条规定均制定了更为详细、完整的听证规则，新增了：应当组织听证的情形、组织听证的程序要求以及听证结束后的处理规定，与此同时，还明确“当事人不承担组织听证的费用”。
七、增加了法制审核和集体讨论制度
《处罚办法》在普通程序一章中单独增加了“法制审核和集体讨论”一节，增加了做出行政处罚决定的前置程序，具体规定了应当进行法制审核的情形、审核的内容和审核的形式，以及应当进行集体讨论的情形。《处罚办法》明确规定涉及重大公共利益的，直接关系当事人或者第三人重大权益、经过听证程序的，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，需要开展法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出处罚决定。同时，对于情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，需要经过集体讨论，集体讨论的情况也应当记录。此外，《处罚办法》还授权设区的市级以上生态环境主管部门，可以根据实际情况，依法对应当进行法制审核的案件范围作出具体规定。
该新增制度是对做出行政处罚决定程序的进一步完善，尤其是在涉及到有重大影响、复杂情节的违法行为时，需要进行法制审核和集体讨论，以确保做出更加公正、审慎、合法、合理的决定，体现程序的正当性并能防止给行政相对人的合法权益带来损害。
在规范和细化生态环境行政处罚程序方面，《处罚办法》除新增听证条件及程序要求、修订集中审议（讨论）外，更根据《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》（环办执法[2019]42号）中关于“重大执法决定法制审核制度”的有关要求，在第三章第五节中增设三条对法制审核予以明确与细化。
依法做好法制审核是确保执法质量以及保障行政相对人合法权益的重要机制，以下我们就法制审核相关问题做一简单探讨。
一、生态环境行政处罚中需开展法制审核的情形
《处罚办法》第四十九条第一款规定的需进行法制审核的情形与《行政处罚法》第五十八规定一致，但均属于原则性的规定。且仅在《处罚办法》第四十九条第二款中，明确设区的市级以上生态环境主管部门可以根据实际情况对法制审核案件范围作出具体规定。
以“直接关系当事人或者第三人重大权益”为例，何为“重大”，《处罚办法》中并无规定。
我们注意到，近年来各地已陆续出台了本地重大行政执法决定法制审核的相关文件，就应开展法制审核的重大执法决定标准做了相应规定，但各地标准不一且部分地区差异明显。例如“罚没款金额”，武汉市生态环境局的标准为“对公民处以1万元以上罚没款，对法人和其他组织处以50万元以上罚没款的”；而抚州市则定为“对公民处以3000元以上、对法人或者其他组织处以2万元以上的罚款或者没收相当于该数额违法所得的”。就法人或其他组织的处罚而言，两地判断标准相差25倍。
笔者认为，尽管制订具体标准需因地制宜，但各地差异不宜过大，也要综合考虑行政效率和成本。就“罚没款金额”而言，建议参考《处罚办法》第五十二条关于需生态环境部门负责人集体讨论的重大违法行为中罚没款标准，以及第八十九条规定的“较大数额”“较大价值”标准，并根据本地实际情况合理设定。
二、法制审核的审核范围
根据《处罚办法》第五十条，法制审核的范围包括执法主体的合法性和权限、执法人员资格、执法程序、事实与证据、法律适用和裁量权运用、文书完备规范以及是否涉嫌犯罪需移交司法机关七项内容。
实践中，案件审查与法制审核可能会由承担法制审核的人员合并开展。但应注意的是，法制审核和案件审查两者有所不同，不能互相代替，即便部分工作涉及重合，仍应按照各自审查审核要求开展并规范建立流程档案。
三、法制审核的主体
《处罚办法》第四十九条规定，应当由生态环境主管部门负责重大执法决定法制审核的机构或者法制审核人员进行法制审核。《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》（环办执法〔2019〕42号）规定，进行法制审核的机构一般是各级生态环境部门负责法制工作的内设机构，没有条件单独设立法制工作内设机构的，应设立专门的法制审核岗位，按规定配备具有法律专业背景并与法制审核工作任务相适应的法制审核人员。鼓励采取聘用方式，发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用。
上述规定，并未要求生态环境部门一律要成立专门法制审核机构，但应有负责法制审核的内设机构或至少设有法律审核岗位。
而法制审核是否必须要由做出行政处罚决定的主体以自身名义完成，实践中部分地区亦存在灵活处理的情形。笔者曾遇到，做出处罚决定的生态环境部门既未设置法制审核机构也未设置法制审核岗位，但其将案件上报上级单位，由上级单位组织审查（含法规科室的审查），并将上级单位的审查意见作为其案审会的材料。
我们认为，法制审核应由做出处罚决定的行政机关的负责法制审核的机构或人员完成，上述做法虽不构成对行政执法程序的重大违反，但仍应予以规范。当然，随着《行政处罚法》《处罚办法》关于法制审核具体要求的进一步落实，各地生态环境部门的内部机构设置和人员配置将进一步完善，上述问题发生的可能性也会越来越小。
四、关于法制审核意见的要求
《处罚办法》第五十一条就法制审核意见作出了具体规定，对审核意见的形式和内容提出了相应的要求，要求审核结论意见明确和具体，应充分说明理由并提出建议。该要求有助于避免“法制审核”流于形式以及未能发挥合法性保障作用的问题。
因此，以往执法实务一些常见问题，例如法制审核意见仅有“签名”但意见栏是空白以及审核意见为“拟同意”等做法，都将因未体现明确的审核意见结论，而不符合《处罚办法》所规定的法制审核质量要求，应予关注。
五、应履行但未履行法律审核的行政处罚决定是否应被撤
《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为规定（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。按照行政诉讼法的规定，撤销行政处罚行为的情形包括了“违反法定程序”。
同时，从《行政处罚法》第五十八条“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”的用语来看，“不得”是禁止性的用语，法制审核应属于作出行政处罚前必须履行的法定程序。
但我们也注意到，实务中，法院对于行政处罚行为违反法制审核是否应被撤销的观点并不完全一致，部分法院判决中所持观点认为未经法制审核属于程序瑕疵，尚未达到需要撤销行政处罚决定的程度，仅在判决书中指出不当。我们认为，法制审核作为行政机关做出重大执法决定的前置程序，应被严格遵守，法院裁判尺度应统一，即撤销行政处罚决定，并判决重新做出行政处罚决定。这既有利于促使行政机关更加规范执法，不断提高执法质量，同时也能更加有效的保护行政相对人的合法权益，创造更好的营商环境。
一、日常经营过程中
《处罚办法》的新特征，表现出我国环境行政执法活动日趋规范化、谨慎化、公正化的同时，亦体现出我国依法严格惩治环境违法行为的态度与决心。企业应当意识到的是，环保合规不仅是贯彻落实“坚持绿水青山就是金山银山”理念，实现我国可持续发展的重要举措，亦是其自身实现良性发展、创造优质资产的必然前提。故此，企业须对环境保护法规所赋予其的法定义务形成全面清晰的理解与把握，并在日常生产经营过程中坚持贯彻与落实。
通过对环境保护法律规定的梳理与归纳，本文总结出企业须在环保合规中履行的以下八项主要义务：
1.依法进行环境影响评价；
2.依法履行“三同时”环境保护制度；
3.依法进行环境影响后评价；
4.依法防治、排放、处置、监测污染物，建立环境保护责任制度；
5.依法制定突发环境事件应急预案，履行相关通报及报告义务；
6.依法使用清洁能源、工艺、设备及技术，实施清洁生产审核；
7.依法实行环境信息披露制度；
8.依法缴纳排污费或环境保护税。
针对上述义务，企业应建立健全内部环保合规规章制度，自上而下培养与增强企业环保合规意识，并通过指派专员、委托专业机构等途径对环保合规工作予以具体落实，保证企业在法治轨道上生产经营，良性发展。
二、调查取证过程中
如果企业因涉嫌违反环境保护法规被生态环境主管部门立案调查，尚处于调查取证期间的，一方面，企业应就生态环境主管部门的调查工作予以积极配合的同时，亦应积极行使自身合法权利，维护自身正当利益。例如，执法人员在调查或者进行检查时，企业有权要求相关执法人员出示执法证件，否则企业有权拒绝接受调查或者检查；如果相关执法人员在调查过程中存在施加暴力、威胁、引诱、欺骗等违法手段的情形，企业应收集巩固相关证明材料，作为日后申请行政复议或提起行政诉讼的有力证据；企业有权对生态环境主管部门的调查结果进行陈述申辩，并要求其依法如实记录。
另一方面，企业应当在生态环境主管部门拟作出行政处罚决定前，主动、及时地对其违法行为进行改正，尽可能消除或减轻由此对环境造成的不利影响，以此争取得到不予处罚、从轻处罚或减轻处罚的有利后果；同时，如果企业对相关违法行为并不知情的，应当尽可能收集相关证据证明自己不存在主观过错，从而促使生态环境主管部门作出不予行政处罚决定。
三、行政处罚作出前
企业在生态环境主管部门送达行政处罚告知书，正式作出行政处罚决定前，应当积极行使自身享有陈述、申辩，以及要求听证的权利。在其拟承担的行政处罚系《处罚办法》第四十六条规定的允许听证范围时，应在自收到行政处罚告知书的五日内向相关生态环境主管部门申请听证，且在听证过程中可委托专业律师进行代理，以此尽可能地争取行政处罚程度最低化，以及自身合法利益最大化。同时，对于涉及重大公共利益；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系等属于法制审核范围的案件，企业亦应主动监督相关生态环境主管部门是否将该案件交由法制审核的机构或者法制审核人员进行审核，有权要求相关生态环境主管部门告知相关办理情况，以此确保其更加审慎、公正地作出行政处罚决定。
四、行政处罚作出后
企业在收到生态环境主管部门作出的行政处罚决定书后，首先应当确认行政处罚决定的相关公示信息中，是否出现企业名称、统一社会信用代码、法定代表人、银行账户等禁止予以公开的信息，避免企业的社会形象与商业声誉遭到不合法的损害；
其次，企业在生产经营方面确有困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，企业可以在行政处罚决定书确定的缴纳期限届满前，向作出行政处罚决定的生态环境主管部门提出延期或者分期缴纳的书面申请，避免因自身经营困难逾期缴纳罚款而导致被加处罚款；
最后，如果企业对行政处罚决定存有异议的，可依据我国《行政复议法》《行政诉讼法》的有关规定，依法向相关主管机关或法院申请行政复议或提起行政诉讼。
（一）行政处罚种类
（二）确认违法所得
（三）行政处罚实施主体
（四）调查取证规范
（五）不予行政处罚及从轻减轻情形