第一，企业曾向我们咨询中国政府是否制定有类似美国实体清单、未经核实清单的管制黑名单，并提问企业需从哪些角度判断最终用户的身份敏感性。对于这一问题，我们认为中国出口商需要至少排查并确保包括最终用户在内的交易相对方不在《出口管制法》第18条项下的管控名单、《不可靠实体清单规定》第2条项下的不可靠实体清单以及《反外国制裁法》第4条项下的反制清单之上，也未受到中国政府在《反外国制裁法》生效之前业已颁布的制裁以及联合国多边制裁。在此基础上，出口商需结合最终用户所在国家或地区、业务范围、业务规模等因素，在公开渠道范围内做进一步风险排查。

第二，有企业问及，为了节约成本，承诺书中声明的最终用户可否将富余的两用物项（例如边角料、次品、退货订单产品）在集团内部流转。对于该问题，我们认为应从严解释，即未经国务院商务主管部门批准，一律不得改变最终用户与用途，也不能随意向关联公司进行转让。

（1）客户地址过于笼统；（2）收获目的地异常；（3）客户对产品的运输或标签提出超常要求等。当出现以上情形时，第三方服务商有义务谨慎核查，判断是否存在风险。此外，第三方服务商需要与客户订立出口管制合规条款，纳入客户的合规承诺和违规责任与救济等。

第一，相关违法行为均是无许可证出口；第二，涉及的管制物项较为集中，主要为监控化学品、易制毒化学品以及石墨类产品。不同海关关注的重点物项不同，例如天津新港海关重点关注石墨类两用物项的出口，而广州南沙海关在2022年做出的两用物项出口行政处罚基本上全部针对易制毒化学品类两用物项；第三，海关目前主要仍是以《中华人民共和国海关法》和《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》作为行政处罚的法律依据，但是已经开始尝试依据《出口管制法》进行执法。2023年，海关可能将严格按照《出口管制法》予以处罚，企业可能会面临潜在的高额罚款。

例如，针对化妆品、洗涤剂类产品企业关心的三乙醇胺出口问题，海关总署综合司在2022年10月28日发布的函件中进一步明确，如果含有三乙醇胺的产品已无法检验出三乙醇胺单品，则其出口无需办理两用物项和技术出口许可证。若能检出，则即便产品中三乙醇胺含量极低，其出口仍需办理许可证。

● 《监控化学品管理条例》
● 《核出口管制条例》
● 《核两用品及相关技术出口管制条例》
● 《导弹及相关物项和技术出口管制条例》
● 《易制毒化学品管理条例》
● 《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》
● 《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》等。

● 《两用物项和技术进出口许可证管理办法》
● 《两用物项和技术出口通用许可管理办法》
● 《监控化学品管理条例实施细则》
● 《易制毒化学品进出口管理规定》
● 《向特定国家(地区)出口易制毒化学品暂行管理规定》等。

我国对两用物项出口管制实施管制清单、临时管制及管控名单相结合且备注例外延展的全方位严格出口许可制度。经营者出口管制清单里的物项或临时管制的物项时必须申请许可。违规进口商和最终用户列入管控名单，禁止、限制或中止出口经营者与其交易，特殊情况下交易必须专门申请许可。此外，出口管制清单所列管制物项以及临时管制物项之外的货物、技术和服务，出口经营者知道或者应当知道可能存在危害国家安全和利益或被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具以及被用于恐怖主义目的时，也应当向国家出口管制管理部门申请许可，无法确定时应咨询是否须许可。

值得关注的是，《两用物项出口管制条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）在两用物项出口管制许可制度设置上更为丰富灵活。通用许可作为《出口管制法》里明确原则性规定的可在“出口经营者建立出口管制内部合规制度，且运行情况良好”时被授予的政策便利措施，其操作性终于落地。《征求意见稿》细分了单项许可与通用许可的相关内容，单项许可期限一般为一年，一个最终用户且两用物项也仅为一种，通用许可一般不超过两年，最终用户和两用物项也不受数量限制，并进一步明确了许可审查时限、有效期、申请材料、许可证件变更和撤回等程序操作要求。此外，《征求意见稿》还取消了大量经营者登记要求，具体为将目前两用物项中监控化学品实行出口经营者资质管理、其他两用物项出口经营者需要在商务部申请登记的现状，调整为出口核两用物项、生物两用物项、监控化学品以外的化学品及相关物项、导弹及有关物项等的经营者不再需要申请登记。综上，体现了国家从一体严整的许可管控到管放平衡、精准管理、鼓励合规的思路调整趋向。

《出口管制法》所定义两用物项是指既有民事用途又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务。《征求意见稿》坚定维持了这一物项类别设定，既未出现如美国将军事、军民两用物项和纯民用物项一起放入管制物项的广义扩张趋势，也没有仅仅局限于狭义上“两用物项”（即俗称的军民两用），而是从维护国家安全、利益与履行国际义务的根本宗旨出发，针对数字时代新技术扩散速度加快、迭代周期缩短的特点，从使用场景角度对管控物项进行了较为明确的限定，又从使用影响角度对需要管控的物项进行覆盖，并预留了将来的弹性空间，当前的管制物项具体包括为：核两用品及相关技术；导弹及相关物项和技术；生物两用品及相关设备和技术；有关化学品及相关设备和技术；其他既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务；与维护国家安全和利益相关的货物、技术、服务等物项；与履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项，这也说明我国当前阶段并未将两用物项出口管制作为对外单边制裁的武器。

我国两用物项出口管制政策和清单不断吸收国际先进经验，承内启外，融合创新，很多调整和规划都能在美国的EAR和欧盟《建立欧盟管制两用物项的出口、中介、技术援助、过境和转让的制度》里面找到相关模型。例如《出口管制法》设定由国家出口管制管理部门对管制物项出口目的国家和地区进行评估，确定风险等级，采取相应管制措施。《征求意见稿》将此进一步细化，明确商务部会同外交部等有关部门对两用物项出口目的地进行评估，列明了风险等级评估的考量因素例如国家安全和利益影响、国际义务需要、外交政策需要等，这就在充分比照基础上从政策制定与执行层面均与国际“国别清单”做法接轨，通过细化出口目的地风险评估制度增强了政策的科学性和精确性，也给管理相对方以可预期性和操作性。

再如，《出口管制法》确立了以管制清单为基础、以临时管制和管控名单作为补充，并类比参照兜底确定管制物项的全面管制范围模式，《征求意见稿》在此基础上提示将适时调整现有清单，制定公布新的清单，具体来说，现行《核两用品及相关技术出口管制清单》《生物两用品及相关设备和技术出口管制清单》《有关化学品及相关设备和技术出口管制清单》《导弹及相关物项和技术出口管制清单》《商用密码出口管制清单》等可能会被新的、统一的两用物项出口管制清单替代，而（《监控化学品管理条例目录》可能继续独立存在。目前，中国针对不同敏感物项制定了不同类型管制清单，而将需要纳入出口管制的物项统一编入清单，是国际上通行的先进做法。在《征求意见稿》中指出我国今后新统一清单内的物项将设置管制编码，做法或借鉴美国、欧盟等采取的出口管制分类编码（ECCN）五位字符编码制，具体编码编制方式和逻辑将会立足我国“国情”充分考虑国家安全和利益、防扩散国际义务等因素后调整制定，做到借鉴中有发展，融合里存创新。

2021年4月28日，商务部发布《关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》（2021年第10号公告）及《两用物项出口管制内部合规指南》（以下合称“合规指南”），表达了政府鼓励出口经营者建立并完善出口管制内部合规体系并给与政策红利的鲜明立场，在修改完善商务部2007年第69号公告六大基本要素的基础上，新增了全面风险评估、制定应急措施、完善合规审计三个要素，一共从九个方面为出口经营者建立内部合规机制提供了规范指引。

其中特别需要重视的是，新增的“全面风险评估”要素是整个企业出口管制内部合规制度的核心基础。出口经营者通过对物项、最终用户、最终用途、目的国等情况全面、动态地风险评估是整个管制合规的重中之重。并且，合规指南对企业合规的要求某种程度上比现行两用物项法规规定更扩张、更详细。出口经营企业需具体重点审查：经营物项是否为管制清单控制物项；最终用户所在国是否为制裁国家或其他敏感国家；最终用户和最终用途是否存在风险；最终用途是否具备合理性等。在流程上则应覆盖合同签约前审查环节、合同签订环节、许可证申请环节以及合同履行环节的交易全链条。

除出口经营者有效建立并运行内部合规机制可以享受通用许可等一系列政策便利外，合规指南新增对违反管制规定但有主动消除或者减轻危害后果等情形依法从轻减轻行政处罚的规定，结合其他要素，创设了一条企业通过建立内部合规机制主动发现违规事项，动态采取应急措施主动消除或减轻危害后果，进行自我救济减轻处罚的现实路径。

此外，虽然合规指南主要规范指引了出口经营者建立出口管制内部合规机制，其他为出口经营者提供服务的第三方或者对广义上的两用物项进行生产、研发的企业、科研院所也应该参考合规指南进行内部合规机制的建立。

两用物项缺乏一个统一的定义。一方面，美国主要出于反恐原因，对广泛的两用物品实行单方面管制，这是欧盟所没有的。另一方面，欧盟通过《欧盟两用物项条例》的第三条和欧盟内部的管制改革，保持着持续性的监管，显示出对两用物项政策关注人权态度。尽管欧盟和美国遵守相同的多边出口管制制度有很多的共同点（即将两用物项定义为既有民用又有军事用途），但在实施时它们采用了不同的方法。

美国最初是通过美国的商务部工业局和安全局（BIS）依据《出口管理条例》（EAR）对两用物项物品贸易进行监管。《出口管理条例》（EAR）将“两用物项物品”定义为“民事应用以及用与恐怖主义和军事或大规模毁灭性武器（WMD）相关的应用。”这种定义表现出了美国对“两用物项物品”的理解不再是局限于传统的军事用途和民事用途，还增加了恐怖主义的一面。

《美国联邦法规》第15卷第738条指出：出口管制商品的商业管制清单（CCL）涵盖了从核材料到航天器十几个类别。在每个类别中，出口管制的实物和出口管制的数字产品（即信息：软件和技术）都受到管制。

尽管美国是《瓦森纳协定》（WA）的成员，美国对加密产品的定义与《瓦森纳协定》（WA）相同。但是在事实层面，美国将加密控制的范围进行了扩大。其中包括对使用第三方加密功能产品的监管和用于激活“休眠”加密功能的激活码的监管。

为了维护国家安全、保持外国情报收集能力的特权，加上对恐怖主义的关注越来越多，美国一直是最强烈主张限制加密技术使用权和出口权的国家之一。最初，加密产品受《国际武器贸易条例》（ITAR）的管制。考虑到《国际武器贸易条例》（ITAR）提供的“商品管辖权”程序是否将特定物品视为受管制物品，取决于是否属于美国弹药清单。如果该产品属于美国弹药清单，则需要取得国务院根据具体情况决定授予弹药许可证之后才能出口。也就是说美国自《出口管理条例》（EAR）对“两用物项物品”下过定义后，经过《美国联邦法规》、《瓦森纳协定》（WA）和《国际武器贸易条例》（ITAR）对这一概念做了补充，但是最终仍使用原来的定义。

欧洲理事会条例（EC）的第428/2009号条例第十条第一款（又称为“欧盟两用物项条例”，下称《欧盟条例》）将两用物项定义为“可同时用于民用和军事目的的项目，包括软件和技术，并且应包括所有可用于两者的非爆炸性商品，并以任何方式协助制造核武器或其他核爆炸装置。”因为该定义首先包括军事和非军事目的（与《瓦森纳协定》（WA）、澳大利亚组（AG）、导弹技术控制制度（MTCR）定义相同），然后还包括核和非核目的（核供应国集团（NSG）定义），最后还包括核恐怖主义，此定义累积了对该术语的“目的性”的理解。

与美国类似，欧盟对加密产品控制的范围也有所扩张。但与美国不同的是，欧盟还包含用于激活“休眠”加密功能的激活码。但是，根据欧盟成员国关于军事物品的国家条例，专门为军事用途设计或改装的加密产品受到出口管制。

对于欧盟在这个问题上的整体做法，英国是一个例外。英国根据欧盟一般出口授权（GEA）从英国出口时，对某些密码产品的出口有特定要求。这些要求包括提供“个人拥有的详细信息，或可以合理预期的其他信息。”此类信息应在首次出口后30天内通过电子邮件提交给英国出口管制组织。

《两用物项出口管制条例（征求意见稿）》自商务部公开后，尚未正式生效。该条例第二条规定，两用物项，是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务。

《欧盟条例》第一章第2条第20项对网络监控物项给出了明确定义，即指专门设计通过监视、提取、收集、分析来自信息系统的数据（包括生物识别数据）来秘密监视自然人的两用物项。

《欧盟条例》第二章第5条规定，对于未在附表一中列出的网络监控物项，其出口都应当事先取得出口国相关主管机构的授权。主管机构应在给予出口授权前充分考虑该物项在实际运用中是否具有触犯国际人权法及相关国际条约的风险。在此基础上，欧盟各成员国可自行制定法律法规细化其授权出口的要件。《欧盟条例》要求各成员国将其授权要件通报欧盟委员会及其他成员国，欧盟官方期刊将会实时刊登各国现行的出口授权要件，方便各国家企业了解特定两用物项是否属于《欧盟条例》的适用范围。

《欧盟条例》规定，可用于入侵或深度监测信息系统的网络监控物项应当被认定为具有触犯国际人权法的风险，出口该类物项必须事先告知相关主管机构。由主管机构决定是否授权出口，并根据实际情况对出口物项作出一定限制。而对于仅能计费、营销、服务、用户反馈及维护网络安全等商业用途的物项，其出口无需事先授权。

《欧盟条例》着重强调了建立有效出口管制体系对维护区域和平、人权保护及贯彻落实国际人道主义法律的重要性。

《欧盟条例》在第5条对涉及侵犯人权触犯人道主义法律的网络监控物项进行了概括性的规定。相较2009版《欧盟条例》，现行《欧盟条例》第9条在保留了两用物项对于人权及公共安全方面考量的同时，新增了预防恐怖袭击的相关规定。同时《欧盟条例》第9条新建了“可扩散管制”（transmissible control）机制，即欧盟成员国的出口管制机构可以直接执行其他成员国国家立法中的出口管制措施。从而加强欧盟各国之间的协作，更为有效实施人权保护措施。

根据《欧盟条例》第2条第21项，出口商应制定内部合规管理机制，包括企业政策及审批程序，以遵守《欧盟条例》及出口授权书的相关规定，如实施尽职调查，对出口物项、终端用户及最终用途进行风险评估等。《欧盟条例》要求出口商制定的内部合规管理机制应当符合欧盟各会员国评估出口授权申请的标准。但是，《欧盟条例》第12条也赋予了相关监管机构根据实际情况豁免个别出口商制定内部合规管理机制的权限。

欧盟自2019年公布了若干关于内部合规管理机制的指引，这些指引为出口商应如何识别并控制两用物项出口风险提供了诸多建议，并从公司规模、组织架构、经营范围等方面进行分类讨论，保证欧盟各类型的出口商能更好地遵守《欧盟条例》。

《欧盟条例》建立了两个一般性的出口授权（EU GEAs），即出口商可在特定条件下向集团内部公司所在的被列明的特定国家出口大部分技术和软件，或向特定国家之外的其它国家出口受控加密物项，但向中国（含港澳台地区）出口尚不能适用上述授权。

《欧盟条例》同时规定，成员国可以对低风险的物项出口引入一般性出口授权机制。因此，出口商及其关联方在出口低风险物项时的行政负担将被大幅减轻，但是出口商在出口《欧盟条例》适用范围的物项时应更加谨慎。

《欧盟条例》扩大了对经纪人（broker）的定义，将不在欧盟境内成立或住址不在欧盟境内但在欧盟内提供经纪业务的法人或合伙企业也纳入管辖范围内。另外，《欧盟条例》中对“技术援助”的定义为维修、开发、制造、组装、测试、检修等方面的技术支持，如辅导、培训、授课或将知识及咨询服务从欧盟领土输送到第三国（“视作出口”的一种）。

《欧盟条例》倾向于将适用于经纪公司的出口管控同样适用于技术援助公司，尤其是与附表列明的两用物项相关的技术援助，或与化学、生物、核武器或其他核能设备相关的技术援助，或在武器禁运国家用于军事的技术援助等。由此，在欧盟提供技术援助的公司（如研究院、企业开发及研究院等），若住所地或注册地在欧盟成员国境内或属于《欧盟条例》的适用范围也应当对《欧盟条例》加以重视。

美国最新出口管制法于2018年8月13日正式生效，为总统实施两用物项出口管制提供了法律上的支持。该法律废除了1979年出口管理法案EAA（EAA；P.L. 96-72），EAA在2001年到期之前一直是两用物项出口管制的适用法律。

出口管制法要求总统控制“受美国管辖的物品的出口、再出口和国内转移，无论是美国人还是其他国家主体”，以及任何与美国人的交易行为与特定物项包括：（1）核爆炸装置有关；（2）导弹；（3）化学或生物武器；（4）化学武器前体整厂；（5）国外海上核项目；（6）外国军事情报部门。

商务部主要负责执行制裁的部门是工业和安全局（Bureau of Industry and Security， BIS），BIS主要负责出口管制的制裁措施。BIS为进出口的目的管理独立于OFAC以外的清单。BIS的制裁清单被称为“被拒绝个人清单”（the Denied Persons List）和“实体清单”（the Entity List）。前者包括被工业与安全局否决其出口和再出口权利的个人与公司；后者由外国最终用户组成，他们将美国出口品及其所包含的技术使用于开发大规模杀伤性武器方面，所以美国产品出口给这些用户需要获得许可证。

出口管制法规定了两用物项和某些军事物品的许可制度，基于美国国家安全、外交政策或供应短缺等原因控制两用物项出口。美国国家安全控制的核心是多边实体控制清单，由美国政府确定对哪些国家/地区适用相应控制措施。出于反恐、地区稳定或犯罪控制的目的，出口管制法禁止美国向朝鲜和国务卿指定为支持恐怖主义的四个国家（古巴、伊朗、苏丹和叙利亚）出口几乎所有产品。这些法规还适用于加密项目和用于商用飞机发动机、部件和系统的开发、生产或维修的基数。出口管制法包括对上述技术的加强控制，并要求出口和再出口到除加拿大以外的所有目的地均应提前获取许可证。美国政府逐案审查此类技术的许可申请，以确定拟议的出口或再出口是否符合美国国家安全和外交政策利益。

出口管制法规定了两用物项出口许可证的申请程序和解决机构间争端的程序。在收到许可证后的9天内，商务部必须将许可证转交给其他机构（州、国防部和能源部，视情况而定）、授予许可证、拒绝许可证、寻求更多信息或将其退还给申请人。如果商务部将许可证转交给其他机构，则该机构必须在30天内建议批准或拒绝该申请。出口管制条例为异议机构提供争议解决程序，以对不利决定提出上诉。