为了进一步规范弹窗信息推送服务管理，2022年3月2日，国家互联网信息办公室公布了《互联网弹窗信息推送服务管理规定（征求意见稿）》（“《弹窗管理规定》”），旨在有针对性地对互联网弹窗信息推送领域的乱象进行全面监管和规范。

• 《互联网弹窗信息推送服务管理规定（征求意见稿）》评述　[刘觉西、桂琳、佟鑫，汉坤律师事务所]

征求意见稿共有十条，主要聚焦互联网弹窗引发的上述社会问题，总结提炼出了当前防治互联网弹窗的制度框架，其一方面要求所有互联网弹窗信息推送服务提供者（简称“服务提供者”）落实信息内容安全管理主体责任，自觉接受社会监督，另一方面通过一系列禁止性条款为服务提供者设置了一定的行为界限。具体如下：

1. 适用对象

征求意见稿第二条规定，“在中华人民共和国境内提供操作系统、终端设备、应用软件、网站等服务的，开展互联网弹窗信息推送服务时应当遵守本规定”，其中，互联网弹窗信息推送服务提供者是指“提供互联网弹窗信息推送服务的操作系统、终端设备、应用软件、网站等所有者或者运营者”。这一概念的外延较为宽泛，并未将范围局限于传统的电脑网站及手机APP等应用软件，而是将操作系统、终端设备也纳入其中，涵盖了几乎所有可以接入互联网的电子设备，例如投放于智能电视广告、在丰巢智能快递柜取件时电子屏上的弹窗亦可适用此规定，具有一定的前瞻性。

2. 服务提供者的合规义务

征求意见稿对服务提供者提出了多项强制性合规义务要求。一方面，征求意见稿第四条和第六条分别以概括性的表述要求服务提供者自觉落实信息安全管理主体责任并接受社会监督；另一方面，征求意见稿第五条又通过具体的禁止性要求（“不得”）为服务提供者的合规义务划定了边界。据此，企业开展互联网弹窗信息推送服务应当遵循如下合规要求：

（1）优化互联网弹窗信息内容，不得推送违法及不良信息

条文：　

解读：

征求意见稿强调在法律层面对弹窗内容进行规范，以遏制网络弹窗的不文明现象。坚持正确政治方向、舆论导向和价值取向，有利于促进互联网弹窗内容的合法化、规范化，营造健康、安全、干净的网络文化环境。

（2）依法开展互联网新闻信息服务

条文：　

解读：

征求意见稿第五条第（三）项至第（五）项是专项适用于弹窗推送新闻信息的规定。其重申了《互联网新闻信息服务管理规定》的内容，要求服务提供者在利用弹窗推送新闻信息业务时需事先获得《互联网新闻信息服务许可证》，未取得互联网新闻信息服务许可，不得弹窗推送新闻信息。

近年来自媒体生态与互联网新闻的结合日益紧密，个别自媒体平台或账户通过制造话题博人眼球或在没有求证的情况下转载不实言论，严重误导社会公众，为网络生态造成了不良影响。就征求意见稿本身所监管的互联网新闻信息服务而言，作为新闻转播者传播者，在新闻分发的同时，相关服务提供者还需承担起“守门员”的职责，对新闻报道的真实性负责，“如实”推送相关信息，不得对新闻进行歪曲篡改，或随意传播未经核实、无从溯源的“非官方”报道。

（3）建立人工审核机制

条文：　

解读：

为营造一个更加良好干净的网络环境，甄别、过滤违法信息，对内容进行审核是必要的措施。从确保弹窗推送信息内容的合法性的角度，征求意见稿要求服务提供者建立信息内容的审核机制，并且要求全部弹窗信息必须经过人工审核。

（4）优化弹窗设置模式，保障用户权益及使用体验

条文：　

解读：

在用户权益保障方面，征求意见稿要求服务提供者充分保证用户的知情权，明确告知用户弹窗信息推送服务者的身份，以及弹窗服务的相关信息。除此之外，服务提供者应明确告知用户弹窗信息来源，不得以“默认同意”等方式强制用户接受产品自启动进行弹窗或提供相关服务。

针对网络弹窗通过模糊化关闭标识、采用虚假关闭按钮误导、欺骗误导用户等问题，征求意见稿有针对性地强调需明确告知用户弹窗信息推送服务的具体方式、内容频次及取消渠道，不得干扰或者影响用户关闭弹窗。我们预期未来相关互联网组织会建立相关的行业准则或行业规范对这一要求予以细化及完善。

（5）不得滥用算法模型

条文：　

解读：

本条关于弹窗算法的规定，是对工信部会同国家互联网信息办公室等部门联合发布的《互联网信息服务算法推荐管理规定》（简称“《算法规定》”）的复述，其分别融合了《算法规定》第八条“不得设置诱导用户沉迷、过度消费等违反法律法规或者违背伦理道德的算法模型”，第十四条“不得利用算法屏蔽信息、过度推荐、操纵榜单或者检索结果排序、控制热搜或者精选等干预信息呈现，实施影响网络舆论或者规避监督管理行为”以及第十八条“不得向未成年人推送可能引发未成年人模仿不安全行为和违反社会公德行为、诱导未成年人不良嗜好等可能影响未成年人身心健康的信息，不得利用算法推荐服务诱导未成年人沉迷网络”的规定。

本条中“不得滥用算法，针对未成年用户进行画像，向未成年用户推送可能影响其身心健康的信息”的规定容易引发歧义，即，该条是否同时禁止“滥用算法针对未成年用户进行画像”的行为，以及什么样的情况属于滥用算法还有待更明确的界定。

（6）确保弹窗广告的可识别性

条文：　

解读：

关于互联网广告应当具有可识别性，以及一键关闭等要求早在《广告法》和《互联网广告管理暂行办法》中便已有所体现。通过网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介直接或者间接地推销商品或者服务的商业广告都属于互联网广告的范畴。弹窗广告作为互联网广告的一种特殊表现形式，主要是电脑PC端的产物，即在互联网页面以弹出等形式发布的广告。与此相区别，用户在使用手机等终端移动设备浏览信息时更常见的是广告形式是APP启动屏广告，也就是俗称的“开屏广告”。针对开屏广告，中国互联网协会已发布了专门的《移动互联网应用程序（APP）启动屏广告行为规范》，用以引导移动互联网应用程序启动屏广告规范发展。因此，相关从业人员在适用本条进行解释的时候，应当注意将弹窗广告和开屏广告加以区分，并区分场景适用不同的规定进行解释。

（7）禁止流量劫持等不正当竞争行为

条文：　

解读：

恶意引流、利用技术手段实施流量劫持（比如通过领取红包等方式诱导客户下载应用程序或浏览其他页面等），在《反不正当竞争法》中被认定为是利用技术手段实施妨碍干扰等不正当竞争行为，从而落入不正当竞争的规制领域。这种恶意引流跳转行为在一定程度上会对互联网企业网络产品的正常运行产生负面影响，破坏互联网经营者间的良性竞争关系，扰乱市场竞争秩序。国家市场监督管理总局拟出台《禁止网络不正当竞争行为规定》，对互联网领域内的不正当竞争行为进行综合治理。因此，互联网企业在提供弹窗推送服务时，应自觉维护公平竞争的市场秩序，保护经营者和消费者的合法权益，避免网络不正当竞争行为。

3. 协同共治的监管方式

切实整治网络弹窗乱象，需要政府部门和行业组织协同发力，仅靠政府部门的监督检查是难以根除不良弹窗信息的，征求意见稿同样沿用了行业自律加社会监督这一联动治理思路，在鼓励相关行业组织加强行业自律、建立健全行业标准的同时，敦促企业积极落实信息安全主体责任方面，设置便捷投诉举报入口，及时处理关于弹窗信息推送服务的公众投诉举报，自觉接受社会监督。通过“事前”的人工审查确保弹窗信息内容符合法律法规的要求，“事中”的社会监督贯彻相关规定的规范执行，以及适时的“事后”回头看措施，要求违规企业进行整改，增强违法违规内容的可追责性，规范互联网弹窗信息推送服务，营造清朗网络空间。

4. 与其他法律法规的衔接以及监管思路

征求意见稿第四条规定“互联网弹窗信息推送服务提供者应当落实信息内容安全管理主体责任，建立健全信息内容审核、生态治理、网络安全、数据安全、个人信息保护、未成年人保护等管理制度”。征求意见稿的条文虽然总共只有十条，但其囊括了弹窗信息内容监管的方方面面，相关内容散见于《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国广告法》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》、《网络信息内容生态治理规定》等其他法律法规中，征求意见稿对前述法律法规涉及互联网弹窗的内容进行了归纳和梳理。

结合近期网信办发布的其他专项法律法规（例如网信办会同工信部、公安部、市场监管总局于2021年12月31日出台的《互联网信息服务算法推荐管理规定》），我们理解网信办将针对网络信息的内容审核、数据安全、个人信息保护、算法、未成年人保护等事宜进行更加细致和专项的监管。

• 弹窗广告合规——解读《互联网弹窗信息推送服务管理规定（征求意见稿）》　[付承晨，北京德和衡律师事务所]

一、草案适用于哪些主体

草案第二条规定，操作系统、终端设备、应用软件、网站的所有者或运营者在中华人民共和国境内开展互联网弹窗信息推送服务的，均适用本草案。本条进一步阐明了“互联网弹窗信息推送服务”的定义，即通过操作系统、终端设备、应用软件、网站等，以弹出消息窗口页面形式向互联网用户提供的信息推送服务。

二、弹窗信息推送服务提供者的行为规范

1. 总体责任　

2. 细化要求　

三、监督管理体系

1. 公众监督　

2. 行业自律　

3. 政府监管　

四、法律责任

违反草案规定进行弹窗信息推送服务的，由相关部门依法在职责范围内采取警告、罚款、暂停弹窗功能、停止服务等措施。

五、弹窗信息推送服务提供者应当如何应对

◆ 密切关注草案进一步立法动向；

◆ 参照草案规定进行自我合规评估，优化弹窗服务合规性；

◆ 根据草案要求，积极准备落实“人工审核”的人员配备和技术流程支撑；

◆ 积极参与互联网行业组织关于弹窗信息推送准则的相关工作。

• 弹窗信息推送服务管理的合规方向探讨　[郑积烽、李迅，金诚同达律师事务所]

一、谁要被管理

根据意见稿第二条的规定，意见稿主要规范的是互联网弹窗信息推送服务提供者在境内以弹出消息窗口页面形式向互联网用户提供信息推送服务的行为。而对于弹窗信息推送服务，并不仅仅限于传统认知中的PC电脑端。意见稿第二条第二款将规范的设备范围涵盖了系统、终端设备、应用软件及网站等多种物理及形式载体。这样的规定几乎涵盖了所有弹窗的形式，即包括APP等手机软件在内的消息窗口页面，均应当遵守最终颁布的《互联网弹窗信息推送服务管理规定》。　

二、哪些行为要被管理

根据意见稿的规定内容来看，我们认为有1个许可、2项制度以及14个不得这几方面的内容值得企业关注。

（一）资质审查——1个许可　

（二）内部建设——2项制度　

（三）内容、算法、广告管理——14处不得

1. 针对推送内容方面：

意见稿针对推送内容本身的规定主要涵盖了价值观管理、新闻内容管理以及信息多样性管理三个方面。

第一，在推送内容价值观管理上：　

第二，在推送新闻内容管理上：　

第三：在推送信息多样性上：　

2. 针对系统算法方面：

意见稿针对推送系统程序及算法方面，意见稿重点强调了用户权益的保障这一特点。

首先，从禁止歧视及差异化的角度而言，意见稿要求服务企业要以用户协议的方式明确告知推送服务的具体方式、内容频次、取消渠道，科学规划，不能进行恶意差别频次推送。视频软件为例，此前的产品逻辑为开通VIP或其他充值购买服务等方式可以降低推送频次，导致用户被恶意差别对待的，该类行为或被认定为不符合推送服务管理规定。

其次，从算法层面而言，意见稿第八条明确不得设置用户沉迷、过度消费、过度推荐及向未成年用户推送可能影响其身心健康的信息等内容。我们建议企业应当联合产品部门及技术部门审视推送服务的产品逻辑及算法内容，核查是否存在歧视、恶意差异化对待、影响用户身心健康信息的内容并根据意见稿进行调整。

3. 针对推送广告方面：

意见稿针对广告推送方面，主要强调合规审查义务以及禁止恶意诱导流转。广告收入是互联网推送服务提供者的一项重要收入来源，意见稿并没有禁止在推送服务中的广告业务。但是意见稿对广告信息提出了内容合规审查、显著表明“广告”以及确保弹窗广告一键关闭的三项要求。　

三、我们的建议

关于违反管理规定所涉及的处罚内容被规定在意见稿的第九条，处罚的方式包括警告、罚款、暂停弹窗功能、停止服务等措施。由此可见，意见稿应当引起相关企业的足够重视。我们建议相关企业可以根据意见稿开展以下几项工作：

1.组织企业相关部门如业务部门、产品部门、法务部门等对意见稿的内容进行学习和贯宣，提升企业内部合规意识；

2.结合企业自身的网络数据安全与合规制度，根据意见稿中关于信息内容审核与生态治理的制度进行迭代，更新企业制度文件；

3.核查企业算法和产品设计逻辑，确保企业产品不存在意见稿第五条所禁止的各类行为；

4.复盘企业业务场景下的各种推送服务内容是否已经取得有关主管部门审核同意或相关许可，如推送服务涉及弹窗新闻信息的，确定企业是否已经取得互联网新闻信息服务许可。

• 简评：《互联网弹窗信息推送服务管理规定（征求意见稿）》　[王艺、赵艳明，植德律师事务所]

（一）互联网弹窗信息推送服务面临多维度合规要求

《弹窗管理规定》从资质、内容、网络及数据安全、个人信息保护、算法规制等多维度明确了互联网弹窗信息推送服务的合规要求，其中未取得互联网新闻信息服务许可的新闻资讯类APP等可能会遭受较大冲击，人工审核机制的要求会增加服务成本、降低服务的时效性。

我们建议相关企业提前评估互联网弹窗信息推送服务的合规情况，及时开展合规整改工作，包括制定、完善信息内容审核、生态治理、网络安全、数据安全、个人信息保护、未成年人保护等管理制度，完善信息筛选、编辑、推送等工作流程，采取技术手段有效过滤违法和不良信息，建立人工审核机制、落实算法规制要求，切实履行告知义务、保障用户权益，全面规范互联网弹窗信息推送服务。

（二）用户投诉、举报可能会激增，针对违规弹窗推送的执法将常态化

《弹窗管理规定》正式出台后，互联网弹窗信息推送服务的法律边界将更加明确，一旦用户发现互联网弹窗信息推送服务提供者存在违反《弹窗管理规定》的行为，可能会直接进行投诉、举报。同时，针对违法违规互联网弹窗信息推送服务的执法将有法可依，相关监管部门的执法行动将常态化。

我们建议相关企业提前建立用户投诉举报处理机制，制定相关问答手册、操作指引，妥善处理用户的投诉、举报。同时，随时关注执法动态，对相关监管部门整治、打击的违法违规互联网弹窗信息推送服务，应当立即对照整改，避免被监管部门采取暂停弹窗功能、停止服务等措施，对企业业务经营造成不利影响。