2021年6月10日，《中华人民共和国反外国制裁法》正式颁布实施。本法的出台为我国依法反制外国歧视性限制措施进一步提供了有力的法治支撑和法治保障。本期专题将从企业视角出发，就实操层面的热点问题进行分析，并提出相关合规应对建议。

一、《反外国制裁法》项下中国采取反制措施的前提

根据《反外国制裁法》第三条，“中华人民共和国反对霸权主义和强权政治，反对任何国家以任何借口、任何方式干涉中国内政。外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，我国有权采取相应反制措施。”

从上述引申，近期美方政府频频拿“涉疆借口”大做文章，包括，美国商务部曾以“强迫劳动”为借口，将部分中国企业列入“实体清单”（Entity List），美国财政部又以“涉疆借口”，将部分中国企业及公民列入了“特别指定国民和被隔离人员清单”（List of Specially Designated Nationals and Blocked Persons，又称“SDN清单”）等。

可见，美方政府部门依据其本国法律，以中国内政之原因，对部分中国企业及公民进行了遏制与打压。此外，根据相关专家学者解读，美方该等行为这也正是本次《反外国制裁法》所针对的外国国家行为之一。因此，《反外国制裁法》的出台，及时地为中国政府部门针对该等外国国家采取相应的反制措施，提供了法律依据。

二、被反制对象的范围是什么？

根据《反外国制裁法》第四条及第五条，总结而言，“被反制对象”分为两大类：

第一类：被国务院有关部门决定列入反制清单的个人和组织（以下简称“被列个人”或“被列组织”）。

第二类：虽本身未被列入反制清单，但与上述第一类对象存在“关联”的个人和组织。根据第五条，该“关联”包括如下4种情况：
（1）被列个人的配偶和直系亲属；
（2）被列组织的高管或者实际控制人；
（3）被列个人担任高管的组织；
（4）由被列个人和组织实际控制或者参与设立、运营的组织。

三、国务院有关部门决定将哪些个人和组织列入反制清单中的标准是什么？

《反外国制裁法》第四条明确了该标准，即：“直接或者间接参与制定、决定、实施本法第三条规定的歧视性限制措施的个人、组织”。

从“直接、间接参与制定、决定《反外国制裁法》第三条规定的歧视性限制措施的个人、组织”中可预测，被列个人可能将包括相关外国国家政府部门中制定、决定歧视性限制措施的官员。

此外，从“直接、间接参与实施《反外国制裁法》第三条规定的歧视性限制措施的个人、组织”中可预测，若某些境内外企业、个人参与了针对中国组织及公民的限制性措施的，则亦可能面临被列入反制清单的风险。

四、被反制的后果，即：反制措施

根据《反外国制裁法》第六条，针对被反制对象，国务院有关部门可以按照各自职责和任务分工，根据实际情况决定采取下列一种或者几种措施：

（1）不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境；
（2）查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；
（3）禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动；
（4）其他必要措施。

上述反制措施与个人/实体被美国财政部列入“SDN清单”的后果类似。美国将全球范围内的、违反美国政策的个人/实体列入“SDN清单”。被列入“SDN清单”的个人/实体所持有的在美国境内资产也将被冻结（又称“隔离”），其进行的美元币种交易也会被切断，且受美国法律管辖的主体将不得在任何地方与该等被列入“SDN清单”上的个人/实体进行交易。

与“SDN清单”效果不同的是，本《反外国制裁法》第六条允许国务院有关部门采取一种或多种结合的措施，且通过规定了“其他必要措施”，给予了国务院有关部门在决定采取措施种类时一定的自由裁量权。

五、谁应当执行反制措施？

《反外国制裁法》第十一条规定“我国境内的组织和个人应当执行国务院有关部门采取的反制措施。对违反前款规定的组织和个人，国务院有关部门依法予以处理，限制或者禁止其从事相关活动。”

此条的“在中国境内”还需要进一步释义，是以“属地”为标准（即：在地理位置是中国境内），或者还是以“属人”为标准（即：中国境内注册的组织和中国籍个人）？如果采取了“属地”的原则，则会导致：对于个人而言，无论是中国籍还是外国籍，在中国境内，就应遵守反制措施，对于组织而言，无论是中国企业、外资企业还是外国企业，在中国境内从事行为，也应当遵守反制措施。

六、不执行反制措施的后果

根据《反外国制裁法》第十一条第（二）款、第十四条，对于不执行反制措施的个人和组织，国务院有关部门依法对于不执行反制措施的个人和组织，予以处理，限制或者禁止其从事相关活动。

此外，对于不执行、不配合实施反制措施的任何个人和组织，《反外国制裁法》也赋予了针对该个人和组织追究法律责任的权利。

七、执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施的组织和个人，会有什么样的后果？

《反外国制裁法》第四条以及第十二条第二款，从两个层次明确了执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施的组织和个人的后果：

（1）将可能面临被国务院有关部门列入反制清单的风险；同时
（2）被歧视性限制措施侵害合法权益的中国公民、组织被赋予了主张侵权损害赔偿的权利，即，其可依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。

上述第（2）点与《阻断办法》中给予合法权益受损的中国公民、法人或者其他组织向我国法院起诉及申请法院强制执行的权利类似。

（一）《反外国制裁法》与商务部《不可靠实体清单规定》的关系

2020年9月，中国商务部颁布了《不可靠实体清单规定》，初步建立了不可靠实体清单制度。　

由于商务部《不可靠实体清单规定》中不可靠实体清单制度的适用对象和具体措施，均与《反外国制裁法》中的反制清单存在一定的重叠，因此出现了如何理解两者间相互关系的问题。目前来看，不可靠实体清单主要针对的是国际经贸及相关活动中的行为，而反制清单可能主要侧重政治性更为明显的行为。但是，无法排除两者未来出现共同适用的情形。例如，被列入反制清单的外国商业组织或个人，如果其行为在经贸领域也有影响，是否可能自动列入不可靠实体清单，仍有待澄清和观察。

同时，反制清单与不可靠实体清单制度也存在一定区别。例如：（1）不可靠实体清单允许被调查的外国实体陈述、申辩，反制清单则无明确规定；（2）不可靠实体清单可规定改正期限，外国实体在改正期限内改正其行为并采取措施消除行为后果的，将被移出不可靠实体清单，反制清单则无改正期限的规定；（3）不可靠实体清单存在豁免情形，即中国企业、其他组织或者个人在特殊情况下确需与被限制外国实体进行交易的，可以提出申请，经同意可以进行交易，而反制清单则无任何豁免情形；及（4）不可靠实体清单并未明确其决定为最终决定，因此理论上存在通过行政复议和行政诉讼进行救济的可能，而反制清单则明确为最终决定，因此可能无法通过行政复议或者行政诉讼的途径取得救济。这些差异表明，反制清单总体上更为严格。

（二） 《反外国制裁法》对外资企业的影响

《反外国制裁法》区分了两类组织和个人的不同义务。首先，对于任何组织和个人（包括境外和境内的组织），《反外国制裁法》要求其均不得执行或者协助执行外国国家对中国公民、组织采取的歧视性限制措施；其次，对于中国境内的组织和个人，进一步要求其执行国务院有关部门采取的反制措施。

可见，对于外资企业而言，《反外国制裁法》首先赋予其不得执行或者协助执行外国国家对中国公民、组织采取的歧视性限制措施的义务。如果相关的限制措施来自于外资企业国内法的要求，外资企业就面临难以同时遵守其本国法和中国《反外国制裁法》的困境。

此外，外资企业的中国子公司或分支机构，很可能被认为属于“中国境内的组织和个人”，因此，其需要执行中国采取的反制措施，这在实践中进一步加剧了上述困难。这种困难如何解决仍然有待《反外国制裁法》实施细则和具体执法案例的澄清。这一点对于外资金融机构在华的分支机构会有实质性影响。如果真的出现了法律规制方面的冲突，很有可能还需要两国政府通过对话来解决。

1、持续关注中国反制立法动态

鉴于本次《反外国制裁法》呈现出的原则性和框架性特征较为明显，同时该法第十三条规定了衔接和兼容其他反制措施的条款，为后续我国有关部门规定类似反制措施预留了充分的空间。据此，建议企业应当随时关注中国反制法律制度的最新动态，特别是相关实施细则、其他法律法规规定以及典型违法案例。

2、及时完善相关合同条款

随着《反外国制裁法》的正式颁布，中外法律斗争愈演愈烈，且预计这种态势在短时间内不会发生根本性改变。有鉴于此，建议企业应当尽快根据该法的有关规定重新审查现有交易合同或者模板，及时完善或者调整相关条款内容，包括但不限于补充约定中外法律发生冲突时的解决方式。

3、修改合规承诺文件

在2018年3月中美两国爆发贸易摩擦以来，中国企业更多专注于通过搭建涉美出口管制或经济制裁合规体系，达到有效预防被美列入实体清单或者SDN清单等相关风险。因此，在该体系项下作出的《管理层合规承诺声明》或者《合规承诺函/告知书》以及《合规手册》中都是更多强调遵守美国出口管制与经济制裁的重要性。然而，《反外国制裁法》已经正式实施，因此我们建议企业应当尽快将自身或者要求合作伙伴承诺遵守的法规范围调整为更加全面及中性化的表述，同时全面审查现有境外合规管理制度文件中是否存在与《反外国制裁法》相抵触的内容。

4、加强风险评估及制定应急预案

作为中国企业有责任也有义务优先遵守作为本国法的《反外国制裁法》及其他中国反制法律法规的要求，其次才是在对外开展国际投资或者贸易活动过程中，遵守所需适用国家或者地区的法律法规。但是，如果在实际开展业务中不能做到未雨绸缪、则一旦发生中外法律冲突，将可能会导致重大交易项目中途夭折、又或海外投资难以正常获取收益等重大损失。因此，我们建议企业应当针对重大涉外项目加强事先风险评估，尽最大可能避免发生中外法律冲突的情形。除此之外，还应当牢固树立底线思维意识，就正在推进过程中的重大敏感或者风险较高的海外投资项目或者高度依赖国际供应链的国内项目等重新开展合规风险评估，建立包括但不限于协商退出等应急处置预案，最大限度降低由此带来的法律风险和重大损失。

【关键词一】国家安全

1、境外调查和制裁

相关规定：　

如发生外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压的情形，在该外国就该等事件进行调查取证、决定制裁、执行制裁等环节中，如果我国公民及其他相关人员实施了任何《中华人民共和国刑法》所禁止的危害国家安全的行为，如《刑法》分则第一章（危害国家安全罪）所禁止的背叛国家、资助危害国家安全犯罪活动、间谍、为境外窃取/刺探/收买/非法提供国家秘密/情报等，以及《刑法》第三百九十八条所禁止的泄露国家秘密行为，均可能面临刑事追责。此外，在前述外国法律调查取证、决定制裁、执行制裁等环节中，如果我国公民及其他相关人员实施了任何《刑法》项下侵犯他人商业秘密或个人信息的行为，比如向外国司法或执法机关、或其他第三方非法提供包含商业秘密或个人信息的数据，则依照《刑法》第二百一十九条（侵犯商业秘密罪）、第二百一十九条之一（为境外窃取/刺探/收买/非法提供商业秘密罪）以及第二百五十三条之一（侵犯公民个人信息罪）等规定，亦可能面临刑事责任。

2、境内调查和反制裁

相关规定：　

如我国对外国歧视性限制相关情况进行调查取证、反制，且该等调查取证、反制涉及我国国家安全问题，则在此类调查取证过程中，依照《中华人民共和国国家安全法》第七十七条等规定，公民和组织应当履行维护国家安全的义务，需要及时报告危害国家安全活动的线索，如实提供所知悉的涉及危害国家安全活动的证据，为国家安全工作提供便利条件或者其他协助，向国家安全机关、公安机关和有关军事机关提供必要的支持和协助，并保守所知悉的国家秘密。

【关键词二】反制措施的执行　

在权利被侵害/损害一方针对侵权方提起民事诉讼时，如果人民法院判决支持该等诉求，则意味着可能判决或裁定造成侵害的组织和个人不得再继续侵害，且需赔偿损失。在此情况下，如果该等组织和个人出于商业考量继续配合外国限制措施，或拒不赔付、拒绝执行法院生效判决，则有可能构成《刑法》第三百一十三条所禁止的拒不执行判决、裁定行为，并承担相应的刑事责任。

此外，在判决执行过程中，倘若协助执行义务人拒不执行法院生效判决，则也将可能构成前述拒不执行判决、裁定罪，并承担相应刑事责任。

【关键词三】依法追究法律责任

较之于《数据安全法》第五十二条第二款专门提及的违法所将导致的刑事责任，《反外国制裁法》第十四条规定：任何组织和个人不执行、不配合实施反制措施的，依法追究法律责任。我们理解，本条规定的“法律责任”并不排斥刑事责任的可能性。此外，未来我国是否会就本条相关内容出台进一步细化规定、解释、政策或官方解读，我们拭目以待。

航空产业链的当前困境与救济措施

1、当前困境

据公开资料，国内航空制造企业在立项之初，都是遵循航空产业内在的客观规律，对供应链进行了全球布局，大家耳熟能详的GE Aviation、Honeywell、Safran、Parker Hennifin、Collins Aerospace 、Pratt & Whitney 、Eaton等公司都将中国视为重要目标市场，国内航空制造企业也将他们视为重要合作伙伴。

但由于一些外国国家就出口采取了一些管制措施，比如美国的特别指定国民清单、实体清单、被拒绝人员清单、军事最终用户清单等，导致国际供应商向中国航空制造企业出口某些产品时需要出口审批，而由于一些中国航空制造企业被列入了某些限制性清单，或者外国审批机关出于所谓知识产权剽窃或者用于军事用途原因，导致境外供应商无法获得出口许可或者出口许可被无限期迟延，进而导致国际供应商无法供应产品或者迟延供应产品。

由于飞机、发动机出于安全考虑需要进行适航取证，而且每一类系统级部件的供应商非常有限，出现供应链迟延或者断供之后，飞机、发动机无法在短时间内找到替代供应商，所以就会导致项目迟延、甚至中止或终止。

2、救济措施

在《反外国制裁法》出台之前，如因政府审批原因导致迟延供应或不能供应，境外供应商很可能根据“不可抗力”条款或者“履行变为违法”条款主张免责，但因此导致飞机项目或发动机项目迟延、中止或终止，飞机制造商、发动机制造商不仅自身需要承担巨额损失，还面临向其他供应商承担巨额赔偿的风险。

《反外国制裁法》第十二条规定，任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施；组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。如果境外供应商基于外国国家采取的歧视性限制措施迟延供应或者终止供应，飞机制造商、发动机制造商有可能根据《反外国制裁法》第十二条要求境外供应商继续履行供应义务，并就迟延供应导致的损失进行赔偿，但实施救济还有待于对法律实施过程中相关实体和程序事项予以进一步明确。

法律实施过程中有待明确的事项

1、实体事项

（1）“外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施”的界定　

（2）“执行或者协助执行”的界定　

（3）“损失”的界定　

2、程序事项

（1）管辖　

（2）案由　

（3）适用法律　

Q1：根据本法第四条的规定，“直接或者间接参与制定、决定、实施第三条所规定的歧视性限制措施的个人和组织”可能被列入反制清单，而第三条中采取“歧视性限制措施”的主体为“外国国家”，即国家行为。那么，这是否意味着反制清单的主要制裁对象就是针对国外政府组织或者国外政客，因此《反外国制裁法》对商业实体可能产生的实际影响并不大？

A1：根据第三条和第四条的规定，结合外交部之前公布的制裁措施分析可知，被列入反制清单的组织和个人中可能有一部分为以人权、涉港、涉疆等为借口干涉我国内政、对我国实施歧视性限制措施的政府组织或者作为主要推手的有关政客。但是我们理解，这并不意味着《反外国制裁法》不会对商业实体造成实质性影响。首先，“间接参与”“实施”第三条规定的歧视性限制措施的个人和组织也有可能被列入反制清单。如果相关歧视性限制措施涉及经贸商业领域，有关商业实体可能会受到影响。其次，第十五条规定，“对于外国国家、组织或者个人实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益的行为，需要采取必要反制措施的，参照本法有关规定执行。”相较于第三条中所提到的“国家行为”，“实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益”的范围则变得更为广泛，且这种情况可能出现在商业活动中，因此不排除外国商业实体由于在交易活动中的不当行为，导致其被我国列入反制清单或被施加反制措施的风险。

Q2：反制清单与此前外交部公布的制裁名单和商务部公布的不可靠实体清单之间的关系是什么？

A2：第十三条规定“对于危害我国主权、安全、发展利益的行为，除本法规定外，有关法律、行政法规、部门规章可以规定采取其他必要的反制措施。”该条规定被认为是对有关政府部门发布反制性质规章（如商务部发布《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》）的授权性规定，人大法工委负责人就反外国制裁法答记者问中的解读也印证了这一点。

因此，我们理解，国务院各有关部门可以依照以上授权进行反制裁相关立法活动，并发布反制清单（如外交部公布的制裁名单）或具有反制作用的清单（如商务部公布的不可靠实体清单、出口管制法下的管控名单等）。

Q3：第十二条规定“任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施”，是否意味着无论中国的内资企业还是外商投资企业，如由于遵守外国制裁要求的原因，拒绝与被列入外国政府发布的“黑名单”中的中国企业进行交易，则必然违反前述规定？

A3：首先，如上所述，“歧视性限制措施”的范围还有待明确，是否一定涵盖所有外国政府发布的“黑名单”仍存在不确定性。但是我们倾向认为应当侧重于从本法第一条至第三条的立法宗旨和立法目的等宏观层面出发，同时结合与“公平性”相关的国际秩序、世贸组织相关规则或者国际贸易惯例等加以综合判断。其次，“执行和协助执行”前述“歧视性限制措施”与“合理遵守开展业务所需适用的外国法律”之间也应当有一定的界限。例如某中国企业因违反该国出口管制法律，违规从事核材料或者化学武器相关的国际贸易活动，所以被该国列入制裁名单，且因为同样原因被列入该清单的企业并不限于中国企业，则不应认定为构成“歧视性限制措施”。

Q4：假设外国国家将我国的国有企业A列入制裁黑名单的行为最终被我国政府认定为构成“歧视性限制行为”，然而另一家外商投资企业B基于其境外集团总部统一要求执行的全球性合规政策，坚持选择遵守该外国国家制裁黑名单的相关禁限规定，单方面终止了与国有企业A的相关项目合作。届时，企业A是否可以向人民法院提起诉讼，要求B企业停止侵害、赔偿损失？

A4：外商投资企业B作为中国企业法人，负有严格遵守本法第十二条第一款规定的相关义务，不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。其次，企业B优先执行境外集团公司全球性合规政策的做法，也不会成为其免责的合法理由。因此，企业A可以依据该条第二款的规定，向人民法院提起诉讼，要求B企业停止侵害恢复合作或者要求其赔偿损失。

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