编者按

2024年7月25日，美国商务部工业与安全局（BIS）在《联邦公报》上发布两项关于新增最终用户和最终用途管控的拟议规则，其中，第一项拟议规则《犯罪控制及扩大/更新对美国人管制》主要涉及BIS提议新增”外国安全最终用户“（Foreign-Security End User，FSEU）的禁/限制规则、加强对”美国人“活动管控以及在”商业管制清单“（CCL）中新增物项管控[1]；第二项拟议规则《军事和情报最终用途和用户》主要涉及BIS提议修订”军事最终用户“的禁/限制规则，并且新增对”军事支持最终用户“和”情报最终用户“的禁/限制规则[2]。这是自2018年《出口管制改革法》（”ECRA“）颁布以来，美国出口管制主管部门基于ECRA相关授权进行的又一次重大监管政策调整。相关规定一旦正式实施，对中国企业的影响可能会超过包括半导体新规在内的过往几年美国出口管制规则的历次修订。本期专题对两项拟议规则的内容作出分析，并就其未来可能对国内产业的影响进行解读。

目录

修订背景

BIS关于本次两大主题的出口管制探讨可以追溯到十多年前的出口管制改革倡议（”ECR“）时代。当时，为因应美国当时《出口管理法》（”EAA“）业已失效、自1970年代以来的出口管制体系在后冷战时代亟待更新的问题，时任奥巴马政府开始着手对原有出口管制机制进行全面改革。其中，主要的改革重点包括：

• 将出口管制的资源集中聚焦应对美国最主要的国家安全威胁；
• 加强与美国盟友之间的出口管制联动机制；
• 防止外国制造商因美国出口管制措施而设计排除或避免使用美国产零件和组件从而损害美国国防产业基础；以及
• 消除相关物项的多重监管（overlapping jurisdiction），优化管控流程，以增强企业对出口管制规定的遵从度。

基于上述目标，BIS在后续改革中树立了差异性管控（No More One-Size-Fits-All Approach）的基本原则，从而一方面减轻对特定物项的管控要求，例如设立”600物项“机制，将部分原位于《军品管控目录》（”USML“）转入《商业管控目录》（”CCL“）以简化监管，对大部分国家不再设以许可证要求；但另一方面，针对涉及美国国家竞争力和安全的重点领域和重点国别，BIS则基于EAR现有规定或要求国会予以授权，以加强相应管控。根据2013年白宫发布的ECR的情况说明，计划加强管控的重点之一便是加强针对中国的军事现代化限制。而BIS在近年来也不遗余力地在这一问题上加强管控措施，例如在2020年4月和12月先后出台了针对包括中国在内的特定国别的最终军事用户和最终军事用途（MEU）限制措施，以及专门的MEU清单。而ECR的阶段性成果物之一便是2018年由国会通过的ECRA，其内容也充分体现了ECR的相关要求：给予BIS更多授权以在涉及美国国家安全核心利益的事项，如特定新兴技术和基础性技术上加强出口管制执法权力，而国会的授权不仅针对物项的转移，也包括对美国人特定行为的管制。ECRA第4812节（F）段中明确规定基于国会授权，美国商务部可以对美国人针对外国军事情报活动的支持行为予以限制。基于ECRA的相关授权，BIS在2021年1月对EAR进行调整，不仅新增了EAR第744.22节关于外国军事情报最终用户和最终用途的限制，同时在EAR第744.6节中增加（b）（5）小节，限制美国人对白俄罗斯、缅甸、柬埔寨、中国、俄罗斯、委内瑞拉和E组国别（伊朗、古巴、朝鲜和叙利亚）的军事情报最终用户和军事情报最终用途提供支持行为。在此基础之上，2022年12月，国会又通过《2023年国防授权法》对ECRA进行进一步修订，对于ECRA第4812（a）（2）（F）段的表述进行调整。而调整后对于限制最终用途的表述从”军事情报服务“变成了”军事、安全或情报服务“，实质性扩展了BIS在出口管制领域的执法授权。而这一授权也正是BIS自ECR时代以来一直在寻求的针对中国军民融合领域（”MCF“）加强管制的”尚方宝剑“。因此，BIS终于可以在2020年4月28日、2020年12月22日两次加强针对包括中国在内特定国家军事最终用户和军事最终用途的限制基础之上，通过本次规定修订实现了”自2018年ECRA生效以来最为广泛的出口管制权力扩张“。

拟议规则概览

在此次对实体清单的结构调整和修订中，BIS特别引入了4个新的脚注编号，即脚注5用于标识”军事最终用户“，脚注6用于标识”军事支持最终用户“，脚注7用于标识”情报最终用户“，脚注8用于标识”外国安全最终用户“，并同时在EAR§744.11、§744.21、§744.22、§744.24、§744.25中针对前述不同类型的实体新增或修订了具体的许可要求和审查政策，以便于更灵活精确地管理特定的最终用户。该等脚注的定义、适用范围和许可证审查政策如下表所示：

在适用范围方面，本次修订禁止美国人对相关最终用户提供”支持“活动，此处”支持“行为包括：

运送、传输或国内转让不受EAR管控但是用于上述限制的最终用途或最终用户的物项，或为此类装运、传输或国内转让提供便利；

执行明知可能有助于或有利于上述限制的任何最终用途或最终用户的任何合同、服务或雇佣，包括但不限于：订购、购买、移除、隐藏、储存、使用、出售、出借、处置、服务、融资、运输、货运代理或进行谈判以促进此类活动的进行。

《犯罪管控及扩大/更新对美国人管制》分析

（一）建立有关”外国安全最终用户“的管控规则

该部分为《犯罪管控及扩大/更新对美国人管制》拟议规则的核心内容，该拟议规则提议新增美国《出口管理条例》（EAR）第744.25节，除涉及”GOV“例外[3]，美国人在”知悉“（knowingly）前提下向”外国安全最终用户“出口、再出口和（境内）转让受EAR管制且在《商业管制清单》（CCL）中所列的物项，应向BIS申请许可证。

（二）新增对于”实体清单脚注8实体“的美国人活动管控

拟议规则提议修订EAR第744.6（b）条，增加第（b）（8）段，新增对于”实体清单脚注8实体“的美国人活动管控。具体而言，EAR第744.6（b）条规定，未经BIS许可，禁止”美国人“对被标注了实体清单脚注8的FSEU提供”支持“。此处对于”美国人“的活动管控并不覆盖至所有的FSEU，而仅限于被标注了实体清单脚注8的主体。

根据现行EAR第744.6（b）条，”支持“（support）包括如下行为：（1）从一个美国以外的外国国家向另外一个美国以外的外国国家运输或者传输任何不受EAR管制的物项，且美国人知悉该物项将用于EAR第746.6（b）（1）-（5）条的最终用途或者最终用户；（2）（境内）转让任何不受EAR管制的物项，且美国人知悉该等物项将用于EAR第746.6（b）（1）-（5）条的最终用途或者最终用户；（3）将会促进该等物项的运输、传输或者（境内）转让；或者（4）履行美国人所知悉的可能会有助于或有利于用于EAR第746.6（b）（1）-（5）条的最终用途或者最终用户的任何合同、服务或雇佣，包括但不限于：订购、购买、移除、隐藏、储存、使用、出售、出借、处置、服务、融资、运输、货运代理或为促进上述事项而进行谈判。

（三）未创设有关实体清单脚注8实体的新外国直接产品规则

现行EAR第744.11节规定了关于实体清单脚注1和实体清单脚注4实体现有的外国直接产品规则（FDP规则）。根据拟议规则，本次修订提议对EAR第744.11节进行一致性修订，但并未创设新的”实体清单脚注8FDP规则“，与该等主体合作涉及的管制物项范围，除美国人外，均局限于现有一般规则。

（四）在CCL中修订三项ECCN，以纳入对面部识别技术的管控

为加强对面部识别技术的管控，拟议规则提议修订三项ECCN，以纳入对面部识别技术的管控。具体而言包括：（1）修订ECCN 3A981，以新增对面部识别系统的管控；（2）修订ECCN 3D980，新增对于面部识别软件的管控；及（3）修订ECCN 3E980，新增对面部识别技术的管控。

具体而言：

1. ”外国安全最终用户“的定义

根据EAR第744.25（f）条，”外国安全最终用户“定义为：

（1）在执行公务时有权逮捕、拘留、监控、搜查或者使用武力的政府和其他实体，包括从国家总部或者部委一级到所有下属机构/局（例如市/省/地区）的各级政府警察和安全部门的个人或者实体；

（2）履行”外国安全最终用户“职能（例如逮捕、拘留、监控、搜查）的其他个人或者实体，包括分析和数据中心（例如基因组数据中心）、法医实验室、监狱、其他拘留设施、劳改营和再教育设施；或者

（3）EAR第744部分附录4的实体清单标注脚注8（footnote 8）的实体。

另外，该定义不包括”民用紧急医疗、消防和搜救的最终用户“。若相关业务被整合至了一个部门，BIS将具体分析其是否被涉及不可接受的侵犯人权的风险。自定义处可看出与现行”军事最终用户“（MEU）清单类似，FSEU清单同样为非尽述式清单，并不仅局限于被标注了”实体清单脚注8“的主体，需结合相关定义研判相关主体是否可能构成”外国安全最终用户“。在此前提下，若非美国企业在”知悉“交易链条上存在与未被列入实体清单并标注脚注8的主体，但实际上落入”外国军事最终用户“范畴的主体，开展未经BIS许可向其出口、再出口、（境内）转让受EAR管控且列于CCL的物项的活动，将可能引发合规风险（例如导致企业自身被列入实体清单并被标注脚注8），导致相关企业对最终用户/用途管控要求上升。

2. 适用范围及交易限制

根据拟议规则，禁止向D：5和E组国家的外国安全最终用户出口、再出口和（境内）转让受EAR管制的CCL所列可归类于任一ECCN的物项[4]，其中D：5国家包含中国。另外，若该”外国安全最终用户“为被标注了实体清单脚注8的主体，则无论其位于何处，均受”外国安全最终用户“规则限制。

另外，值得注意的是，拟议规则修订后，由于”外国安全最终用户“包含”履行外国安全最终用户职能“的主体，对于中国企业而言，若与实体清单脚注8实体开展交易且交易活动可能属于支持特定”外国安全最终用途“，即便交易物项并非受EAR管制的特定物项，拟开展交易的企业可能被认为是履行外国安全最终用户职能的第二类”外国安全最终用户“，导致相关企业被列入实体清单并标注”脚注8“。

3. 许可证审查政策

BIS将根据具体情况进行审查，对此类申请适用推定拒绝的审查政策。

4. 与”军事最终用户“的适用交叉

根据拟议规则，若最终用户同样满足EAR第744.21节关于”军事最终用户“（MEU）的定义[5]，则将适用MEU的许可证规则。

《军事和情报最终用途和用户》分析

第二项拟议规则的核心变更即在现行EAR”军事最终用途/用户“的规则基础上，分别区分”军事最终用户“、对军事”支持“的主体及对”情报“支持的主体开展相应管控，并将原军事最终用户、军事情报最终用户管控规则变更后均归口至”实体清单“开展管控，分别对应不同的实体清单脚注。同时，修订/新增后的”军事最终用户“”军事支持最终用户“和”情报最终用户“均为非尽述式清单，除对应实体清单脚注外，均需要根据具体场景研判其是否属于此类清单主体。具体而言：

（一）修订EAR第744.11条，纳入标注脚注的实体清单主体管控

根据拟议规则生效之前的现行EAR第744.21节[6]，缅甸、柬埔寨、中国、尼加拉瓜和委内瑞拉的、被BIS指定的”军事最终用户“（military end user）主体被列于EAR第744部分附录7（”军事最终用户清单“），区别于俄罗斯、白俄罗斯的、被BIS指定的”军事最终用户“主体被列于EAR第744部分附录4（实体清单）中并标注为”脚注3“（即”实体清单脚注3“主体）。其中，对”实体清单脚注3主体“出口、再出口和（境内）转让受EAR管制的物项需要申请许可证的范围相较于”军事最终用户“更为广泛，对于”军事最终用户“清单主体的限制物项范围为EAR第744部分附录2物项，而对于”实体清单脚注3主体“的限制物项范围则包含了所有受EAR管制的物项，且”实体清单脚注3主体“还将受到”实体清单脚注3外国直接产品规则“约束。

根据拟议规则生效之前的现行EAR第744.22节[7]，未取得BIS许可，不得在”知悉“物项将全部或者部分用于白俄罗斯、柬埔寨、中国、俄罗斯或者委内瑞拉、E：1组国家和E：2组国家的军事情报最终用途以及前述国家的”军事情报最终用户“（无论位于何处）的前提下，出口、再出口和（境内）转让任何受EAR管制的物项。

BIS提议对EAR第744.11节作出如下修订：

1. 修订纳入原实体清单”脚注3“实体

BIS提议修订EAR第744.11节，在EAR第744.11节新增实体清单”脚注3“主体这一类别，未经BIS许可，禁止”知悉“物项将全部或者部分用于实体清单脚注3主体的前提下出口、再出口和（境内）转让受EAR管制的物项。另外，此类被列入实体清单并标注脚注3的”俄罗斯/白俄罗斯军事最终用户“仍受EAR第734.9（g）条”俄罗斯/白俄罗斯军事最终用户FDP规则“的约束。

2. 新增实体清单”脚注5“：”军事最终用户“

BIS提议将现行MEU清单主体（现规定于EAR第744部分附录7）转移至实体清单中，在EAR第744.11节中新增”军事最终用户“（military end use）类别并标注”脚注5“，未经BIS许可，禁止”知悉“物项将全部或者部分用于”实体清单脚注5“主体的前提下出口、再出口和（境内）转让受EAR管制的物项。

3. 新增实体清单”脚注6“：”军事支持最终用户“

在EAR第744.11节中新增”军事支持最终用户“（military-support end user）类别并标注”脚注6“，未经BIS许可，禁止”知悉“物项将全部或者部分用于”实体清单脚注6“主体的前提下出口、再出口和（境内）转让受EAR管制且列于CCL的物项。

事实上，拟议规则提议新增的此类”军事支持“主体系原MEU清单主体分拆出的清单类型。根据现行EAR第744.21（g）条，”军事最终用户“包括：（1）国家武装部队（陆军、海军、海军陆战队、空军或海岸警卫队），以及国民警卫队和国家警察、政府情报或侦察组织；或者（2）其行动或者职能旨在支持EAR第744.21（f）条定义的”军事最终用途“的任何个人或者实体。也即拟议规则的修订框架为，将”传统型的MEU“（即【1】段所涉内容）变更、修订归口至实体清单并标注”脚注5“，而”支持型的MEU“（即【2】段所涉内容）则变更、修订归口至实体清单并标注”脚注6“。

4. 新增实体清单”脚注7“：”情报最终用户“

在EAR第744.11节新增”情报最终用户“（intelligence end user）这一主体类别，并标注”脚注7“，未经BIS许可，禁止”知悉“物项将全部或者部分用于”实体清单脚注7“主体的前提下出口、再出口和（境内）转让受EAR管制的物项。

该类别来自现行EAR第744.22节规定的”军事情报最终用户“，但整体去掉了”军事“要求，实质上扩大了此类”最终用户“的范围。

（二）修订EAR第744.21节对某些军事最终用户和军事最终用途的管控范围

拟议规则还提议修订EAR第744.21节受限的军事最终用户和最终用途的范围，具体包括：

1. 提议更新对”军事最终用户“”军事最终用途“的定义：

（1）军事最终用户：BIS提议将”军事最终用户“更新为国家武装部队、国民警卫队或者任何履行”军事最终用户“职能的个人或者实体，包括雇佣军、准军事部队或者非正规部队。另外，明确MEU还包括实体清单标注脚注3或者脚注5的实体。

（2）军事最终用途：BIS提议将”军事最终用途“定义修订为将（某物项）并入（incorporation）《美国防务清单》（USML）中描述的军事物项；并入可归类为ECCN”600系列“物项；或者支持或有助于前述类别军事物项的运行、安装、维护、修理、大修、翻新、开发或生产的物项。

2. 扩大EAR第744.21节的最终用途和最终用户管控范围

BIS提议将EAR第744.21节”军事最终用户“规则的管制物项范围扩大为适用于所有受EAR管制的物项（现行EAR第744.21节对中国的”军事最终用途/用户“仅限制EAR第744部分附录2物项），且目的地国家从原有的”白俄罗斯、俄罗斯、缅甸、柬埔寨、尼加拉瓜、中华人民共和国、委内瑞拉“修订为D：5组国家（包含中国）及中国澳门。简言之，BIS提议将本节修订为，美国人在”知悉“物项将全部或者部分用于：（1）运往D：5组国家及中国澳门的”军事最终用途“；或者（2）D：5组国家及中国澳门的”军事最终用户“（无论其位于何处）时，不得在未经BIS许可前提下实施受EAR管制物项的出口、再出口或者（境内）转让活动。

3. 许可证审查政策

对缅甸、中国（包括中国澳门）、古巴、伊朗、尼加拉瓜、朝鲜、叙利亚和委内瑞拉的许可证申请采取”推定拒绝“的审查政策；对俄罗斯和白俄罗斯的许可证申请采取”拒绝“的审查政策。其他的许可证申请将采取”逐案审查“的政策进行审查。

4. 对可能构成支持”军事最终用途“的限制

此外，拟议规则修订后，除直接向”军事最终用户“出口、再出口、（境内）转让受EAR管制的物项的限制之外，对于中国企业而言，若中国企业的行为或者职能构成支持特定军事用途，例如与实体清单脚注5主体开展可能涉及支持特定军事用途的交易，即便交易并不直接涉及受EAR管制的物项，拟开展交易的企业可能被认定为”军事支持最终用户“，导致相关企业被列入实体清单并标注”脚注6“。

（三）修订EAR第744.22节、EAR第744.24节

1. EAR第744.22节：对于”军事支持最终用户“的管控

BIS提议修订EAR第744.22节，新增对于”军事支持最终用户“的管控。

（1）”军事支持最终用户“定义为：a. 行为或职能旨在支持EAR第744.21（f）条中定义的”军事最终用途“的任何个人或实体；以及b. 被列入实体清单中并被标记”脚注6“的主体。

（2）管控物项及最终用户范围：未经BIS许可，不得在”知悉“受EAR管制且列于CCL的物项将全部或者部分用于a. 位于D：5组国家或者中国澳门的”军事支持最终用户“以及b. 实体清单脚注6主体（无论其位于何处）的主体使用的前提下，开展出口、再出口、（境内）转让活动。

（3）许可证审查政策：对缅甸、中国（包括中国澳门）、古巴、伊朗、尼加拉瓜、朝鲜、叙利亚和委内瑞拉的许可证申请采取”推定拒绝“的审查政策；对俄罗斯和白俄罗斯的许可证申请采取”拒绝“的审查政策。其他的许可证申请将采取”逐案审查“的政策进行审查。

（4）对可能构成”军事支持“的最终用途的限制：拟议规则修订后，对于中国企业而言，若开展交易时涉及”军事支持最终用户“（例如实体清单脚注6主体），即便拟开展的交易物项并不属于受EAR管制物项，但活动可能属于支持”军事最终用途“，则拟开展交易的企业可能属于间接为”军事最终用途“提供支持的”军事支持最终用户“（即本节”军事支持最终用户“定义涵盖的第一类主体），导致相关企业被列入实体清单并标注”脚注6“。

2. EAR第744.24节：对于”情报最终用户“的管控

BIS提议新增EAR第744.24节，新增对于”情报最终用户“的管控。

（1）”情报最终用户“的定义：a. 任何外国政府的情报、监视或者侦察组织或者代表这些组织履行某些职能的其他主体；以及b. 被列入实体清单并被标注”脚注7“的主体。

（2）管控物项及最终用户范围：未经BIS许可，不得在”知悉“受EAR管制的物项将全部或者部分用于来自D组、E组国家（同时不属于A：5或者A：6国家）的”情报最终用户“（无论位于何处）的前提下，开展出口、再出口或者（境内）转让活动。

（3）许可证审查政策：对缅甸、中国（包括中国澳门）、古巴、伊朗、尼加拉瓜、朝鲜、叙利亚和委内瑞拉的许可证申请采取”推定拒绝“的审查政策；对俄罗斯和白俄罗斯的许可证申请采取”拒绝“的审查政策。其他的许可证申请将采取”逐案审查“的政策进行审查。

（4）对可能构成”情报“支持的最终用途的限制：拟议规则修订后，对于中国企业而言，若开展交易时涉及”情报最终用户“（例如实体清单脚注7主体），虽然交易物项并不属于受EAR管制物项，但活动可能导致对”情报最终用户“提供支持，则拟开展交易的企业可能属于”情报最终用户“定义中代”情报最终用户履行某些职能的主体“，导致相关企业被列入实体清单并标注”脚注7“。

（四）加强对”美国人“的活动管控：修订EAR第744.6节美国人”支持“条款

1. 修订对于”支持“条款的结构

拟议规则提议将EAR第744.6（b）（6）条规定的限制美国人对特定活动实施”支持“的限制条款前移至第744.6（a）（1）（i）条，”支持“的定义保持不变。

2. 明确不属于”支持“的豁免情形

BIS提议修订EAR第744.6（a）（ii）条，明确排除了不属于”支持“的情形包括：

（1）与EAR第734.3（b）条排除的不受EAR管辖的物项（包括其他政府部门专门管辖的物项，公开发行的刊物、信息或软件等）相关的活动；

（2）受ITAR管辖的《美国防务清单》（USML）内的军品；

（3）仅限于行政服务的活动，如提供或安排办公空间和设备、接待、广告或文书、签证或翻译服务、收集产品和定价信息以准备对报价请求的答复、在贸易展览会上一般宣传公司商誉或律师仅限于提供法律咨询的活动；

（4）与普通承运人运输货物有关的商业活动；

（5）为美国政府部门或机构、经授权的国际组织或代表前述主体或与前述主体有关的活动。

3. 扩大对于”军事最终用户“的支持的限制范围

BIS提议修订第744.6（b）（5）条，将现行EAR第744.6（b）（5）条关于”美国人“支持”军事情报最终用途/用户“修订为对”军事最终用户“支持的新管控，拟议规则限定包含标注了实体清单脚注3”俄罗斯/白俄罗斯军事最终用户“、脚注5的”军事最终用户“，以及标注了”实体清单脚注6“的”军事支持最终用户“的主体。但此处需说明的是，此处重点在于美国人需开展尽职调查，确保其”支持“并不涉及下文所述的”军事生产活动“，而非直接限制支持于”军事支持最终用户“。

4. 新增对”军事生产活动“的支持限制范围

BIS提议新增EAR第744.6（b）（6）条，限制美国人对”军事生产活动“（military-production activities）的支持，具体包括：此类活动发生于/物项目的地位于D：5组国家和中国澳门，具体是指将某物项并入下列各类物项，或支持或有助于下列各类物项的操作、安装、维护、修理、大修、翻新、”开发“或”生产“的任何其他活动：（1）”600系列“物项，包括不受EAR管辖的非美国物项；或（2）除可归类为”600系列“的ECCN之外的列于CCL的物项，或归类为EAR99的物项（包括不受EAR管辖的非美国物项），且美国人”知悉“其将最终运往或由”军事最终用户“使用。

5. 新增对于”情报最终用户“的支持限制

BIS提议新增EAR第744.6（b）（7）条，限制美国人对”情报最终用户“（military-production activities）的”支持“，即针对来自D或E组国家（但并非同时归属于A：5或A：6组国家）国家的”情报最终用户“，包括但不限于实体清单中标注脚注7的”情报最终用户“（无论位于何处）的主体提供支持。

另外，值得注意的是，根据拟议规则，此类对美国人的”支持“限制并不直接适用于所有的”军事支持最终用户“（例如实体清单脚注6主体），针对”美国人“与”军事支持最终用户“的合作限制与非美国主体相同，限缩于受EAR管制的被列入CCL的物项。

两项拟议规则比较分析

（一）本次新增/调整后的相关清单仍属”非尽述式“清单

第一项拟议规则系新增”外国安全最终用户“管控规则，第二项拟议规则系变更调整了现行”军事最终用户“和”军事情报最终用户“管控规则，区分”军事支持“及”情报支持“，并将其统一修订、分类、归口至实体清单进行管理。在此前提下，若拟议规则生效，对于非美国人而言，两项拟议规则均没有改变相关清单为非穷尽列举清单的限制规则，非美国主体与可能存在”涉军“”涉警“风险的主体开展业务时，除传统的”清单主体“之外，仍需要具体分析其是否可能构成其他受”外国安全最终用户“”军事最终用户“”军事支持最终用户“”情报最终用户“规则约束的主体。

（二）两项拟议规则均未创设新的FDP规则

根据两项拟议规则，除原有的实体清单脚注3”俄罗斯/白俄罗斯军事最终用户“仍受特定的”实体清单脚注3FDP规则“约束之外，这两项拟议规则下的”外国安全最终用户“、新”军事最终用户“”军事支持最终用户“和”情报最终用户“虽然均标注了新的实体清单脚注，但均并未制定对应的FDP规则。也即若拟议规则的内容生效，与具有脚注的实体清单主体合作，仍然仅有实体清单脚注1、3、4三类主体需研判是否可能触发额外的FDP规则。

（三）两项拟议规则对”美国人“的管控略有差异

根据”外国安全最终用户“规则，美国人仅被限制对与被标注了实体清单脚注8的”外国安全最终用户“开展特定交易，而受限的”军事最终用户“”情报最终用户“则不限于实体清单中脚注3、5、7标识的主体，而包括所有符合条件的主体。

对中国企业的影响与对策

长期以来，应对中国MCF挑战一直是BIS的重要工作。事实上，自2018年以来被列入实体清单的中国企业有将近四成的原因直接或间接与”支持中国军事现代化“存在关联；同时，目前中国还有59家实体位于MEU清单内；此外，自2019年开始，因为监控和”人权问题“而被列入实体清单的中国企业数量也大幅增加。因此，当BIS将全面加强军事、情报和安全的管控要求时，可以预见中国企业又将首当其冲。

相比于现有规定，拟议规则对于军事最终用途和最终用户的分类更为细化和有针对性，并且通过新设置的”军事生产活动“的界定，将原MEU规定中较为模糊的间接对军事活动支持的行为明确予以限制，这与BIS今年在年度政策更新会议上对于中国境内物项扩散（diversion）而带来的MCF管控风险的关注直接呼应。与此同时，全面扩展的物项和美国人支持活动的限制措施将大幅提高对存在涉军业务的企业的限制标准。例如，对于半导体领域而言，根据拟议规则下的美国人支持活动的限制要求，可以对供应军用芯片的成熟制程半导体生产企业（无论其为晶圆厂和封测厂）施加等同于现有先进制程半导体晶圆厂的管制措施。这将很大程度上对存在MCF连接点的企业的供应链和研发能力的稳定性带来直接冲击，并限制相关企业开展对外技术合作和人才引进的渠道。此外，由于拟议规则拟设立的脚注5和脚注6实体清单的管控限制将远胜于一般的实体清单企业和现有MEU清单内企业的监管要求，预计新规正式实施后，现有MEU清单企业和因为涉军原因被列入实体清单的企业将统一被转列入脚注5和脚注6实体清单，其所面临的出口管制要求预期也将全面收紧。

而对于警用和监控领域而言，新的FSEU规定也彻底明确了国内的警用用途将参照最终军事用途进行管控的要求。同时，由于中国有众多安防企业已经因”监控“”侵犯人权“等原因列入实体清单，因此大概率也将被移入新的脚注8实体清单，进而也将面临出口管制政策全面升级的局面。

需要特别留意的是，BIS在本次拟议规则修订过程中所体现的与美国国务院的联动并非个案，在国家安全政策问题上，美国各部门的沟通和协作正越来越紧密。美国商务部在美国财政部负责的对外投资审查细则以及美国司法部负责的敏感大数据出境审查细则等相关法规的制定过程中，均发挥了重要的影响力，其关于实体清单主体以及特定最终用途的相关限制要求也随之突破了物项管控的范畴，成为对外投资审查和数据出境审查的重要考量部分，目前拟议规则所讨论的MEU、MSEU、IEU和FSEU等相关概念，很可能也将嵌入到相关部门的后续立法中，对于企业在供应链以外的业务，如投融资、数据资产管理等，带来重大影响。

在这一大背景下，中国企业可能需要加紧开展以下工作：

第一，加快对自身业务风险的梳理。需要着重强调的是，美国出口管制体系下的MCF认定和中国企业传统认知中的”涉军业务“存在较大的差异。并非直接从事军工生产的行为才可能会触发美国出口管制下的军事最终用途管制风险。向涉军实体供应通用零件和技术服务、参与特定政府部门研发项目、与特定主体（包括高校）的合作，都可能被BIS视为存在潜在技术和物项扩散风险，进而被认定涉及MCF活动。因此，企业应当对存在上述情形的业务尽快展开梳理工作，并结合自身其他业务以及供应链安排情况评估相关极端情况可能带来的影响。

第二，制定全面综合的商业风险应对计划。在评估相关风险的基础上，企业应当基于现有的政策风险以及企业的业务情况制定综合全面的商业计划。在这一过程中，企业需要对不同业务选择的可能风险和收益进行利弊比较，并对相关风险事项制定消解方案，例如业务条线的剥离和隔离，防止风险业务对正常业务的影响，将政策风险可能对企业业务的影响控制在最小范围内。

第三，注意外部披露和宣传口径。企业公开信息是美国监管部门调查的重要线索之一，因此，如果公司和员工在各类外部宣传中有任何不妥当的表述，可能会导致美国监管机构的质疑并引发调查，给公司带来不必要的舆论和政策风险。公司应当加强在包括必要信息披露、舆论宣传、员工社交媒体等各种公开渠道发布信息的审核管理，防范信息披露不当而导致相关风险事项发生。

参考文章

• 美国出口管制新规即将大改，对中国企业影响深远　[戴梦皓、郑子懿、张欣悦、 陈若思、傅嫣儒，金杜律师事务所]
• 美国BIS发布两则出口管制拟议规则：实体清单脚注体系翻新！　[潘永建、朱晓阳、沙莎、吴若蘅，通力律师事务所]
• 美国BIS发布两项关于新增最终用户和最终用途管控的拟议规则　[蔡开明、阮东辉，北京大成律师事务所]
• 美国商务部大幅修订出口管制规则　[张国勋、代思浓、张超，北京市中伦律师事务所]