Promulgation date: 2016-01-14
Author |
郑淑娜 主编 郭林茂 副主编 中国民主法制出版社 | Promulgation date |
2016-01-14 |
Author Company |
|||
第八条 下列事项只能制定法律：
（一）国家主权的事项；
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；
（四）犯罪和刑罚；
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；
（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；
（七）对非国有财产的征收、征用；
（八）民事基本制度；
（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；
（十）诉讼和仲裁制度；
（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
【释义】本条是关于全国人大及其常委会专属立法权的规定。
在立法权限的划分方面，最主要的是要明确哪些事项必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，也就是全国人民代表大会及其常务委员会的专属立法权。明确这个问题，有利于解决与国务院行政法规，与地方性法规权限的划分问题。立法法颁布施行15年以来的实践表明，规定全国人大及其常委会专属立法权，对于形成中国特色社会主义法律体系，维护法制统一，发挥了重要作用。
一、专属立法权的含义
专属立法权，是指一定范围内规范社会关系的事项，只能由特定的国家机关制定法律规范的权力。对属于特定国家机关专属立法权限的事项，其他任何机关非经授权，不得进行立法；如果其他机关未经授权又认为必须立法，也只能向专属立法权机关提出立法的动议，而不得自行立法。
二、划分全国人大及其常委会专属立法权限的必要性
全国人大及其常委会作为国家的最高权力机关，享有非常广泛的立法权限。因此，对全国人大及其常委会的立法权限作出一一列举没有必要，也是困难的。但从我国的立法体制考虑，对全国人大及其常委会的专属立法权限尽可能作出具体列举又是必要的，具体理由是：
第一，为使立法真正体现人民自己的意志和利益，维护国家的统一和国内市场的统一，一些重要的立法权必须由全国人大及其常委会直接行使，中央行政机关和地方国家机关非经专门授权不能行使。
第二，在中央层面，对全国人大及其常委会与国务院的立法权限作出划分，有利于国务院更好地通过制定行政法规行使行政管理职权。从我国的立法实践来看，在划分法律和行政法规调整的界线方面已确立了一些标准，取得了一些经验。比如，刑事、民事、国家机构方面的事项由法律规定，行政机关内部需全国统一的工作制度和工作程序可以由行政法规规定；基本的行政管理体制和制度方面的事项由法律规定，行政管理体制和制度中某一方面的具体事项以及操作运转方面的事项可以由行政法规规定；基本的经济制度和管理体制方面的事项由法律规定，经济体制中的操作运转事项以及经济、技术标准可以由行政法规规定。在立法法中，将这些标准和经验进一步明确化、具体化是必要和可行的。
第三，在地方层面，对全国人大及其常委会的专属立法权作出划分，有利于各地在维护国家法制统一的前提下，从本地的具体情况和实际需要出发，调动立法的主动性和积极性，加快地方法制建设的步伐，从而更好地依法管理好地方事务。多年来，各地在地方立法中已积累了不少经验，各方面对如何进一步划分中央与地方的立法权限也达成基本共识，将这些经验和共识在立法法中体现出来是必要的和有条件的。
第四，明确划分中央立法机关的专属立法权限也是绝大多数国家的实际做法。比如，在中央与地方立法权限的划分上，美国、德国、意大利、瑞士、巴基斯坦、奥地利、印度、马来西亚等国的宪法，都对中央的立法权限作了专门规定。美国宪法明确规定了由国会立法的近20项专属权力，德国基本法则列举了11项由联邦立法的专属权力。在立法机关与行政机关的立法权限划分上，有的国家的宪法都明确规定议会立法和行政立法的范围。如法国宪法划分法律事项和法令事项，规定法律事项的立法权属于议会，法令事项的立法权属于政府，并将15项应当制定法律的事项列举出来。
三、确定专属立法权限的原则
确定全国人大及其常委会的专属立法权限遵循的原则。
(一)宪法原则
宪法是国家的根本大法，是制定其他法律的依据。制定立法法，划分全国人大及其常委会的专属立法权限也必须以宪法为依据。宪法对全国人大及其常委会的专属立法权限，已经作出一些原则规定。立法法可以根据宪法的规定，对全国人大及其常委会专属立法权限作出进一步的规定，使之更加明确化和系统化。但是，这些规定必须严格依据宪法，不得同宪法相抵触。
(二)民主原则
我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。全国人大及其常委会是代表人民行使国家立法权的机关，确定全国人大及其常委会的专属立法权限必须有利于直接和充分地反映人民的意愿，保护人民的权利。
(三)有利于维护国家统一原则
我国是统一的多民族国家，幅员辽阔，各民族、地区之间有着长期的互相帮助、互相尊重、和睦相处、共同发展的优良传统。国家的统一反映在立法上，就是法制的统一。立法权限的划分必须有利于维护国家的统一，凡属涉及国家统一的事项，必须由全国人大及其常委会统一立法。
(四)有利于建立和维护国内统一市场原则
当前，我国正致力于建立有中国特色的社会主义市场经济体制。建立国内统一市场，是维护国家统一的需要。市场的统一要求法制的统一。对立法权限的划分必须有利于建立和维护统一的国内市场，而不能造成市场分割。凡涉及建立和维护统一的国内市场的重要事项，必须由全国人大及其常委会立法予以规范。
(五)有利于提高效率和调动各方面积极性原则
这一原则要求，在中央与地方的关系上，既要使中央有足够的权威以维护国家的统一和稳定，实现国家对经济的宏观调控，又要能够充分调动地方的积极性和创造性；在权力机关与行政机关的关系上，既要使涉及国家和社会的重要事项必须由权力机关决定，以保证所作出的决策具有足够的民主性和权威性，又要使政府在对社会进行管理时有足够的权限和手段处理问题，能够对不断发生的各种紧急情况作出及时有效的反应，以维护正常的社会秩序。
四、划分专属立法权限的方法
在立法法的起草和制定过程中，如何科学地划分全国人大及其常委会与国务院的立法权限，以及中央与地方的立法权限，始终是各方面关注的一个重要问题。对此，曾经有三种不同意见：第一种意见认为，应当对全国人大和它的常委会，对国务院及其部门，对地方各级人大及其常委会和地方政府各自的立法权限进行一一列举。第二种意见认为，应当维护宪法的规定，不作进一步的明确。第三种意见认为，立法法应当尽量以列举方式，划出一块专门由法律予以规定的专属立法权限；同时，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的权限作出原则规定。经过反复研究，最后采用了第三种意见，即在划出全国人大及其常委会专属立法权限的基础上，对其他机关的权限作原则性规定。
五、划分专属立法权限的依据
宪法的规定是划分全国人大及其常委会专属立法权限的主要依据。我国宪法虽然没有明确、系统地规定全国人大及其常委会的专属立法权限，但宪法中各个方面相关的原则和分散的规定，仍然为确定专属立法权提供了依据。把握全国人大及其常委会专属立法权限的宪法依据需要从以下几个方面进行：
（一）宪法明确规定了应当由法律规定的事项
宪法共在45处明确规定了应当由法律规定的事项。具体有以下几种表述方式：(1)表述为“由法律规定”或者“以法律规定”的共12处。如宪法第三十一条规定，“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”；第五十九条规定，“全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定”；第九十七条规定，“地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定”。因此，特别行政区的基本法律、全国人大代表和地方各级人大代表选举法应当属于全国人大及其常委会的立法权限。(2)表述为“依照法律规定”或者“依照法律”的共28处。如宪法第二条规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；第五十五条规定，“依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务”。这说明，有关人民管理国家事务、经济文化事务和社会事务的法律，公民服兵役和参加民兵组织的法律应当属于全国人大及其常委会的立法权限。(3)表述为“在法律规定范围内”等其他形式的共7处。如宪法第八条规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这说明，有关农村集体经济组织劳动者经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜的法律应当属于全国人大及其常委会的立法权限。
（二）宪法第六十七条关于全国人大常委会职权中明确规定由全国人大常委会规定的事项
即该条第十五项：“规定军人和外交人员的衔级制度”；第十六项：“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”。因此，关于衔级、国家勋章和荣誉称号的法律，应当是全国人大常委会的专属立法权限。
（三）宪法虽未规定由全国人大及其常委会制定法律或者予以规定，但属于全国人大及其常委会职权范围内应当用法律调整的事项
宪法没有明确规定全国人大及其常委会对其行使的任何职权都可以制定法律，但显然，在职权范围内需用法律调整的事项，全国人大及其常委会都可以制定法律，这样才能保证其有效地行使各项国家权力。这类事项包括以下几方面：
1.宪法明确规定由全国人大及其常委会决定或批准的事项
宪法第六十二条规定，全国人大“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”，“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，“批准省、自治区和直辖市的建置”，“决定战争和和平问题”；第六十七条规定，全国人大常委会“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”，“决定全国总动员或者局部动员”，“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”等。因此，预算法、缔结条约程序法、国防动员法、戒严法以及省、自治区、直辖市建置方面的事项等应当属于全国人大及其常委会的专属立法权限。
2.宪法明确规定由全国人大及其常委会实施监督的事项
宪法第六十二条规定，全国人大“监督宪法的实施”，“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”；第六十七条规定，全国人大常委会“监督宪法的实施”，“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”等。
......